信息化引领下的社区警务模式革新——宁波市海曙社区警务信息化的实践和探索

□陈志国

（宁波市公安局海曙分局，浙江 宁波 315000）

信息化引领下的社区警务模式革新
——宁波市海曙社区警务信息化的实践和探索

□陈志国

（宁波市公安局海曙分局，浙江 宁波 315000）

社区警务信息化是以信息化引领社区警务理念创新、警务模式变革和提升警务效能的重要举措，具有重要的现实意义。宁波市公安局海曙分局紧紧围绕“人”这一社会管理核心要素，以“社区警务e超市”建设为平台，将信息技术、空间技术和社区警务资源有机融合，突破传统的社区警务工作模式，走出了一条社区警务信息化工作的新路子，为实现社会管理创新提供了有益借鉴。

“社区警务e超市”；信息化；以房管人；宁波市海曙区

自党的十七大报告提出“改革和加强城乡社区警务工作”以来，各地基层公安机关就如何改革创新城乡社区警务工作做了大量的探索和研究，其中，社区警务信息化作为社会治安管理创新的主攻方向尤为突出，它在解决基层警务资源分散、零碎，警务活动成本高、效率低等问题上发挥了重要作用。近期，中央综治委“成都会议”明确提出了加强社会建设、创新社会管理的总体目标，强调要着重在“重点人群、社会组织、虚拟社会”三大领域中进行管理方法创新，要把信息化建设作为管理创新的重要手段。近年来，宁波市公安局海曙分局认真贯彻落实关于改进和加强城乡社区警务工作的战略部署，坚持以社区警务信息化建设为突破口，积极探索与海曙区经济社会发展形势相适应的社区警务模式，自主开发建设完成“社区警务e超市”信息系统，在破解长期制约公安基层基础工作的薄弱环节上取得了重要进展。

一、“社区警务e超市”建设基本情况

海曙区“社区警务e超市”建设始于2005年底，按照公安部“三基”工程中“基础工作信息化、信息工作基础化”的要求，围绕“维护治安稳定、预防和减少犯罪”的社区警务工作核心目标，从基层民警和公安实战需求出发，遵循“搞清底数、管控重点、突出鲜活、服务实战”的工作思路，坚持分步实施、逐步推进、不断完善，历时五年，建成集实有人口管理、场所行业管理、社会资源管理、消防管理、巡防管理、案件研判、指挥调度管理等七项功能，集业务指导、信息整合、考核监督于一体的社区警务信息化工具，基本实现了信息技术、空间技术和社区警务资源的有机融合。目前，“社区警务e超市”已建成虚拟房屋6896幢、虚拟房间154997间，导入人口数据127万余条，其中人户分离数据127576条；录入单位信息42类42011家、通讯信息132705条、民警工作记录17万余条。2009年，“社区警务e超市”作为社区警务信息化方面的唯一平台，被评为首届全国公安基层技术革新奖一等奖；2010年5月，作为宁波市城市信息化建设重点项目，参展上海世博会“信息化与城市发展”主题论坛，得到了参加论坛领导及中外嘉宾的一致好评。

二、“社区警务e超市”建设动因

信息化是社会管理创新的龙头和引擎。社区警务信息化建设是以信息化引领社区警务理念创新和警务模式变革的重要举措。为妥善解决公安基层基础工作中底数掌握不清、信息采集滞后、高危管控弱化、服务实战乏力等瓶颈性问题，海曙分局在充分调研和反复论证的基础上，确定了以信息化引领社区警务改革，通过平台载体创新促进基础工作信息化、信息工作基础化。

（一）解决基础信息共享困难问题。当前，公安基础信息停留在“口袋信息”、“脑袋信息”、“纸袋信息”状态，信息共享性差，“信息孤岛”、“信息壁垒”等情况十分突出。建设“社区警务e超市”，就是要为民警搭建一个综合性的信息共享平台，做到所有基础信息能在平台里存储、分类、共享、查询和利用，实现基础工作信息化。

（二）解决基础信息陈旧滞后问题。当前，公安基础工作普遍存在基础信息不鲜活、不规范、有效信息少的问题，直接影响基础信息服务公安实战效能。建设“社区警务e超市”，就是通过科学设置操作流程、建设专门提醒功能、完善配套工作机制、加强信息流转自动化建设等举措，确保信息的全真新，实现信息工作基础化。

（三）解决基础工作与实战应用脱节问题。当前，公安基础工作为实战服务的主动性差，被动开展现象普遍存在，明显滞后于日趋增长的现实斗争需求。建设“社区警务e超市”，搭建联系基础工作与实战的桥梁，通过信息关联、筛选、查询等操作实现基础与实战同步，为实战提供支持。

（四）解决基础信息展示载体缺乏问题。常规的基础信息存储单一地以数据形式存在，给治安管理特别是人口、单位等管理工作带来诸多不便。建设“社区警务e超市”，就是要把直观的地图与基础信息融合，使人口、单位等信息直接与房屋、地址对接，实现“以房管人”、“以房管业”。

（五）解决整体警务效能不高问题。受诸多主客观因素的影响和制约，社区警务工作规范和制度的执行因地方、因领导、因民警而异；好的规范和制度，不一定能得到很好的贯彻和执行。而且基层警务工作千头万绪，一方面相当一部分社区民警抓不住工作重点，搞不好全面工作，往往顾此失彼、疲于奔命；另一方面对社区警务工作又缺乏客观、透明的评估指导体系，局限于工作台账、日常抽查，工作业绩检验难，不同程度存在“干与不干一个样、干好干坏一个样”的状况，影响了基层民警工作积极性和主观能动性的充分发挥，制约了整体工作成效的提升。建设“社区警务e超市”，就是要通过建设直观、便捷、有效的信息化警务工具，进而带动工作机制的创新与完善，把执行规范与制度的要求转化为民警日常运用、操作工具所必需的具体的程序和步骤，最终实现减少警务成本、减轻工作强度、提升管理水平、提高警务效能。

三、“社区警务e超市”建设的基本理念

（一）以房管人理念。人是社会治安管理的核心要素。实有人口管理是社区警务工作的基础和重心，是社会管理的基础性工作，是推动社会管理创新，着力解决社会和谐稳定的源头性、根本性问题。从一定意义上讲，管住了人就管住了社会、管住了治安。在当前我国社会的开放性、动态性和人口流动性不断增强的背景下，基层实有人口管理“底数不清、情况不明”的情况不同程度存在，并日渐成为社会管理难点。在没有警力、精力对实有人口“衣食住行”各方面进行有效监管的现实条件下，抓住“住房”这一静态的相对固定的生存要素，实现“以静制动”，无疑是公安机关有效实现实有人口动态管理的不二选择。实践中，我们以实有房屋与实有人口管理信息对接为切入点，探索实践 “见房知人”、“见人知房”、“以房找人”、“以人找房”、“人房一致”的双向互联的实施途径，实现了以“人”元素为母本信息的基础信息化。

（二）虚拟社区理念。社区是社会管理中的一个基本单元，按照社区功能要求在网络上建立“虚拟社区”是在信息化条件下加强社区管理的发展方向。在实践中，海曙分局把全区19个警务区75个社区看作一个“大社区”，按照社区功能要求在“e超市”平台上搭建相对应的75个虚拟社区，使平台具备现实社区的内容、社区的构架。社区民警在承担现实社区警务工作职责的同时又承担虚拟社区的管理责任，对虚拟社区数据的维护过程成为社区民警的主要工作过程。

（三）信息超市理念。传统的警务理念认为，封闭的数据是一种竞争优势，因为我有你无；现代的警务理念认为，开放的数据是一种竞争优势，共享、互动产生的效能远远超过封闭自守的效能。社区警务信息化区别于传统的基层基础工作的最大优势就在于过去社区民警记在本子上、印在脑海中的孤立、封闭的信息数据变成可以通过网络传递的、综合研判的共享信息。在整合共享的基本原则下，每个民警既是信息超市的“供货商”，又是信息超市的“顾客”，各类信息经民警采集后自动流转到指定货架，有需求的“顾客”又可以到指定货架提取，实现全警采集、全警共享。既解决了因社区民警换岗带来的警务信息传承困难的问题，又保证了信息的鲜活性。

（四）空间展现理念。21世纪，ICT领域的迅猛发展，社会信息海量积聚、随处可得，问题的焦点是：不在于你拥有了多少信息量，而在于你是否能采用易于理解的展示方式表达这些信息，赢得听者、用者的共鸣、共享。采用易于理解的展示方式表达信息、共享信息应当成为我们工作追求的方向。地图是地理信息的图形表达方法，具有以多种方式表达现实世界的独特功能，特别是当前GIS技术的发展拓展了人们对地图的认识，与过去作为单纯的静态实体相比，现在的地图成为了地理信息动态表达的一种主要手段，广泛应用于军事、科技、社会管理等诸多领域中，成为“地理信息”与“人类对信息理解”间的重要媒介。“社区警务e超市”以准三维建模电子地图为基础搭建平台，把全区所有的房屋以虚拟形态展示，实现了人口信息在空间地址中的直观简便表达。

（五）科技强警理念。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出：“实现公安工作现代化，必须走科技强警之路。”当前，随着社会信息化的迅猛发展，警务工作范围不断拓展，深刻影响着传统警务理念和工作模式。这就要求我们必须顺势而为，把实施科技强警战略置于优先发展的重要地位，通过技术革新，以科技要素、警务信息要素的加盟与注入来推动公安工作发展从依靠人力物力等资源依赖型、传统经验型和数量规模型向创新驱动型、科学知识型和质量效益型转变。在 “社区警务e超市”建设中，我们革新了五项技术：一是人户信息落地技术，实现人户信息与地图实际地址准确匹配，平台常住人口、暂住人口等信息依托省、市人口数据库自动关联进入“虚拟房间”；二是地理地址自动解析技术，对所有地址自动进行规范解析，使每一个地址自动分解成统一规范的格式；三是二维虚拟房屋搭建技术，对所有现实房屋快速实现虚拟二维房屋的搭建；四是人口信息自动关联技术，实现对常住人口、暂住人口活动轨迹、关系人、关系物的自动关联查询；五是信息全搜索技术，在实现实有人口信息双向查询的基础上，可以对人口信息相关联的通讯信息、场所单位信息、公共资源信息等进行精确、模糊搜索。

四、“社区警务e超市”建设的流程机制

（一）抓住信息要素，规范警务工作流程。各类警务信息是社区警务信息化工作的基础、前提和生命线。没有丰富、准确、鲜活的信息资源，社区警务信息化建设就成了“无源之水”、“无本之木”。从某种意义上说，信息的采集、录入、更新是一项比平台载体的开发建设更重要、更艰巨、更繁杂的工作。实践中，立足信息这一核心要素，以信息系统的流程设计来规范对社区警务信息化工作的流程要求，逐步建立规范信息采集、信息录入、信息研判、信息应用和日常维护等工作流程，使随时随地录入和应用基础信息成为社区民警的日常工作方式。

1.强化信息采集。将信息采集工作作为常态化工作，明确采集内容为各类房屋信息、人口信息、场所信息、物品信息、案件信息及其他信息，并制定完善《“社区警务e超市”治安工作操作细则》、《“社区警务e超市”警务工作操作细则》，利用居民办证、上门核查、日常警务、社区资源等途径，标准化开展采集工作，确保信息的全面、准确和鲜活。

2.规范信息录入。一方面，建立社区民警信息专职录入制度，由社区民警根据各类信息录入要求，专职录入；另一方面，明确信息录入时限，房屋、人员、单位信息在采集后24小时内录入，每季度一次的行业场所检查信息2天内录入，行业场所内发生刑事、治安案件以及被查处的信息7天内录入，并推行行业场所法人履责及A、B、C分级记分管控措施，每月录入管控工作信息、检查、处罚等工作信息。同时，按照自动化导入、常态化更新的信息采集更新要求，通过平台与市局人口数据库的自动关联对接，实现人口数据的实时自动导入和更新。

3.加强信息研判。建立三级研判工作机制，在归纳、整理、分析工作信息的基础上，围绕事前预测、事中处置、事后预警三个重点，派出所分区域、分时段进行分析研判，业务大队分业务、分重点进行分析研判，分局情报信息研判室分阶段、分科目进行分析研判；同时，建立研判例会制度，每月召开研判工作会议，通报、点评、交流阶段性研判工作。

4.深化信息应用。坚持“应用至上、效益为本”的原则，按照“全警应用、深度应用”的要求，综合运用查询、关联、比对等手段，发现有用线索，及时服务公安实战。同时，编纂“社区警务e超市”等社区警务信息化应用工具的操作手册，总结提炼社区警务信息化建设应用“八大战法”。

5.加强日常维护。按照“民警日常工作过程即是系统使用维护过程”的要求，明确由信通（科技）科负责对“社区警务e超市”等社区警务信息平台进行技术、硬件等方面的维护，保证平台安全、平稳运转，业务大队负责对本业务块的业务指导、信息更新维护工作，派出所负责指导督促社区民警做好信息更新维护工作。

（二）强化机制建设，确保工作有效落实。在信息时代，公安信息系统已不仅仅是“信息”概念上的系统，而是新型警务理念、模式、方法的技术实现，从以往的纯信息采集处理系统向警务工作系统发展，并已成为警务工作理念、方法、机制的主要载体和平台。在此意义上说，社区警务信息化工作不仅要追求工作系统平台和手段上的进步，更重要的是要从管理制度入手，规范内部运行机制，使系统建成后能始终以良好的运行状态服务应用于实战。海曙分局通过建立考核评估、基础保障等工作机制，保证了工作的有序推进和落实。

1.建立完善考核评估机制。以丰富（数量）、鲜活（质量）和有效（应用）为主要标准，以网上考评和实地检查相结合、日常督查与专项督查相结合的方式，由考核小组通过实地抽查、网上核查、工作情况倒查相结合的方式，较好地实现了对社区民警日常工作的量化、细化评估，实现了民警对自身工作进度和单位对民警工作情况的实时掌握。同时，制定实施奖惩制度，将其纳入单位年度评优、公务员年度考评、年度“十佳优秀社区民警”评选和民警职务晋升范畴，采取个案奖惩和综合奖惩相结合的方式落实奖惩。

2.建立完善保障机制。在力量配备上，全面落实社区民警专职化制度，全区75个社区共配备82名社区民警、156名专职协警、75名专职调解员，实行派出所分管所领导指挥下的警长负责制和社区民警负责制；在硬件建设上，全区75个社区全部建成标准警务室，实现“三机三网”，即每个警务室配置台式电脑、笔记本电脑、移动警务通，分别接入公安专网、互联网及无线警务网，同时购置专用保险柜，安装CK报警器，确保警务室装备及专网使用安全。

五、“社区警务e超市”建设的初步成效

（一）降低了警务运作成本。

1.减轻了民警工作强度。平台设计信息双通道录入模式，方便社区民警维护更新平台信息，同时常住人口、暂住人口信息依托省厅数据库实现实时自动导入，有效减轻民警信息采集、输入压力。“信息采集多，找社区民警要信息的就少；信息采集少，找社区民警要信息的就多”已经成为社区民警的共识。同时，刑侦、治安等警种积极依托平台开展网上线索甄别、查找等工作，有效提升了工作效率。

2.优化了考核机制。社区民警能够随时在平台上查看工作进度、完成情况，单位领导能够实时监看本单位整体工作进展情况、每个民警的个体完成情况，针对性地作出工作调整和部署，取得了社区民警主动按要求做工作、自觉发现和改进工作的双重激励、双重鞭策效果。

3.促进了警务模式转型。平台的建设和应用牵动了社区警务模式、机制的改革创新，推动了社区民警专职化制度的落实，社区警力配置、弹性工作、错时工作等机制得到进一步完善，勤务方式由“全时警务”向“实时警务”、“实效警务”转变，社区民警“做什么、怎么做、做得如何”的问题得到了较好解决。

（二）夯实了基层基础工作。社区警务信息化建设工作推动了基础排查工作的深入开展，社区人口、单位、物品等信息得到全面排查，并借助信息化载体使基础信息从零碎分散到集中整合，社区民警开展基础工作的便捷性和基础信息的共享性大大提高。目前，全区实有人口管控率、重点人口管控率、房屋管控率、场所管控率分别达到96.4%、100%、100%和95%。特别是，依托平台对七类管控对象、重点管控对象、一般管控对象等重点人口实行分类分层次管理，做到底数清、情况明，行知去向、动知轨迹。同时，通过设置人口实际居住地址、户籍地址栏目及其自动比对，实现了对人户分离对象的动态掌控。

（三）提升了打防实战效能。社区警务信息化建设工作的深入推进，改变了传统的治安管理方式和侦查破案手段，运用基础信息开展治安管理、打击破案工作已经成为民警的主动需求、自觉行为，已在服务现实斗争中发挥出重要作用。同时，依托社区警务信息化建设开展的警情研判工作，为社区防范提供了更加针对有效的预警信息，社区防范效能得到进一步提升。据统计，海曙区刑事案件总量以及“两抢”、盗窃电动自行车等多发性案件实现连续三年下降；海曙区人大、政协会议上涉及多发性案件的议（提）案数量连续两年为零。2009年，中共海曙区党委、政府与人大对公安工作的认可度居宁波市11个县（市、区）第一。

（四）增强了服务群众的综合能力。社区警务信息化建设工作有效提升了警务工作的自动化、智能化水平，服务群众的主动性、及时性以及警务工作与社区工作之间的联动性、相互协调性得到明显增强，促进了社区民警与辖区群众的交流沟通，警民关系更加融洽，辖区群众安全感满意率逐年提升。

六、结语

信息警务是现代警务发展的必由之路，正如SNS（Social Networking Services社会化网络服务）引发的互联网革命一样，信息警务已经成为一场划时代的警务革命。谁先拥有，谁就先得益；谁先占领它，谁就先占领了现代警务制高点。这个制高点，是P·GIS 向 G·P·S 模式（Government·Policing·Socices）跨越的基础。著名的IT博客作家Keso指出：SNS的本质是人，关系中的人、商业中的人、社会中的人，以及所有这一切的数字化呈现。SNS的本质同样使我们领悟：信息警务必须围绕“人”元素创新和发展。信息警务是对人进行管理和服务的一种工具，是在原有工具基础上的改革和创新。我们将坚持信息化方向，围绕“人”元素这一管理核心，创新拓展警务信息化工具，革新警务工作模式机制，力争在警务信息化建设工作整体效能发挥上有新的进展和突破。

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1674-3040（2010）05-0021-04

2010-08-06

陈志国，中共浙江省宁波市海曙区委常委、宁波市公安局海曙分局局长，本刊宁波市公安局海曙分局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑：王玉叶）