网格化管理 组团式服务——舟山市加强基层社会管理创新的探索与实践

□中共舟山市委政法委员会课题组

（中共舟山市委政法委员会，浙江舟山 316000）

网格化管理 组团式服务
——舟山市加强基层社会管理创新的探索与实践

□中共舟山市委政法委员会课题组*

（中共舟山市委政法委员会，浙江舟山 316000）

群众需求日趋多样化、群众利益日趋多元化、群众心态日趋复杂化，要求基层社会管理工作不断创新。“网格化管理、组团式服务”，以“为民、惠民、便民”为宗旨，以“网罗民声、了解民情、化解民忧”为手段，以“得人心、暖人心、稳人心”为目标，全面及时传递党的声音，回应群众要求，最大限度地解决基层群众的各种实际问题。舟山市开展“网格化管理、组团式服务”以来，已取得了初步成效，做到了社情民意更明了、诉求渠道更畅通、预测预警更灵敏、矛盾化解更及时、基层工作更规范，受到了上级部门和广大群众的首肯。

社会治安；网格化管理；组团式服务；舟山市

序言

2009年7月7日，浙江省委书记、省人大常委会主任赵洪祝在关于舟山市开展“网格化管理、组团式服务”的调研报告上作出批示：“‘网格化管理、组团式服务’，成效明显，坚持和发展了‘枫桥经验’，完善了综治维稳机制，提高了党在基层的执政能力和领导水平；同时，也为整合社会管理和服务资源、改进干部作风、密切党群干群关系，提供了新的载体，既是基层社会管理工作的创新，也是基层党建工作的创新。要大力支持舟山的这一改革实践，进一步完善总结，加以宣传，并在全省适时加以推广。”2009年7月13日至14日，浙江省在舟山市召开“网格化管理、组团式服务”现场会，赵洪祝书记亲自到会并深入乡镇（街道）、社区、渔农民家庭走访，与基层干部、渔农村老党员、网格服务组成员和普通群众代表等促膝谈心，倾听他们对这一工作的意见和建议。赵洪祝书记要求，有了先进理念，有了科学方法，还要有一支过硬队伍，要进一步整合工作力量，充分发挥基层干部和党员的作用。要结合不同地区的实际情况，加强分类指导，持之以恒，扎实推进，切实抓出成效。要充分认识这项工作的创新意义，加强宣传、加强研究，逐步加以推广。

一、“网格化管理、组团式服务”工作的实施背景

近年来，舟山市大力发展海洋经济，经济社会取得了明显的进步，经济增速连续五年位居全省首位。随着经济社会的迅速发展，群众需求日趋多样化、群众利益日趋多元化、群众心态日趋复杂化，影响社会和谐稳定的新情况新问题不断显现。如何立足舟山大建设、大发展的实际，准确把握群众利益和诉求，建立健全服务群众的长效机制，及时有效解决事关群众切身利益的问题？对此，舟山市委市政府积极探索基层社会管理工作新途径，在全市积极推行了“网格化管理、组团式服务”工作。

（一）从基层管理理念来看，迫切需要在适应社会公共需求方面有新突破。当前，随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变化，群众的价值观念、生活方式、利益诉求趋于多元化，社会心态日益复杂化，民主意识、权利意识普遍增强，对政府的期望值也越来越高。虽然，当前的基层社会管理工作在不断规范和完善，但也出现了不少新情况新问题，如群众的民主意识、维权意识不断增强，但法制观念淡薄，政治参与能力相对较低，民主自治能力差；一些基层组织片面追求经济效益，放松了政权建设，导致组织力量软弱无力；一些基层干部往往抱着“不求有功、但求无过”的思想，责任心和使命感不强，对矛盾问题不敏感，工作被动应付；基层的思想政治工作薄弱，不倾听群众呼声，不关心群众疾苦，对群众的需要不了解，为群众服务无从下手，群众的不满情绪得不到及时疏导化解，群众遇到的问题和困难长期得不到有效解决，使小矛盾酿成大事件；一些基层干部对出现的矛盾纠纷处理方法不当，比较习惯采取简单生硬的办法拖延或压制，比较习惯用行政命令的手段去推动工作，有的甚至强制命令、强行施政，造成党群、干群关系隔阂，产生民怨、民怒，从而影响群众对党委政府的信任度和满意度。

（二）从基层管理现状来看，迫切需要在工作方式方法方面有新突破。随着计划经济下单位体制的消解，村（居）民从“单位人”、“组织人”向“社会人”转变，基层社会服务管理体系不完善、管理服务主体缺位等问题日益显现，村（居）民遇到形形色色自身无法解决的问题，既不能像以前那样找单位，也不清楚应该找哪个部门、哪个人，基层社会管理服务的“空白地带”由此产生。浙江省委党校吴锦良教授指出：“正是在这个管理服务的空白地带上，滋生着各种各样的基层社会矛盾和冲突，对党和政府的执政能力提出了新的挑战。”同时，一些社区（村）的基层组织职能弱化，思想政治工作薄弱，面对矛盾和问题，基层组织缺乏及时获取信息、疏导民意的渠道和途径，缺乏系统有效的服务和管理机制，缺乏从源头上解决问题的办法和措施，“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面尚未从根本上得到改变，“多头管理”、推诿扯皮等现象时有发生。社情民意不明了、诉求渠道不畅通、预测预警不灵敏、矛盾化解不及时，导致群众意见和怨气积累，甚至引发影响社会稳定的事件。

（三）从社会发展趋势来看，迫切需要在管理体制机制方面有新突破。近年来，舟山市积极推进基层基础建设，不断探索基层管理和群众工作新途径。从2004年起，舟山市相继实施“暖人心、促发展”工程，建立完善基层综治工作中心（室）、和谐促进工作室，组建民情调查队、平安队伍、综治义工等组织，努力从源头上解决群众诉求，促进社会和谐稳定，这些都收到了良好的效果。但在实践探索中，当地主要领导深刻感受到，在公共管理资源相当有限的情况下，必须着力解决“多头管理、各自为政”的问题，着力解决预警不灵、疲于应付的问题，着力解决党委政府“一头热”的问题，充分整合现有的管理资源，建立起基层社会统筹管理的长效机制，促进社会管理从“多头管理”向“综合管理”转变，从“被动管理”向“主动服务”的转变，从党委政府单向要求向党群干群互动共建的转变，这才是社会和谐稳定的基石。

为此，舟山市委市政府在桃花镇开展“网格化管理、组团式服务”试点工作的基础上，按照社会管理终端化、力量整合兼容化、诉求解决初始化、工作保障常态化的工作思路，以为民、惠民、便民为宗旨，全面整合基层公共管理资源，并于2008年8月在全市推广“网格化管理、组团式服务”工作，探索建立起干群互动、共建和谐的长效机制，保障经济社会平稳较快发展。

二、“网格化管理、组团式服务”的主要做法

“网格化管理、组团式服务”就是依托信息网络技术建成的一套比较科学、准确、规范的综合管理服务系统，政府通过整合基层管理服务力量，建立“网格化定位、立体化组团、信息化管理、多元化服务、常态化保障”工作体系，为辖区内的居民提供主动、高效、有针对性的服务，寓管理于服务，促进基层社会管理规范化、人本化、精细化。

（一）网格化定位，建立健全管理和服务体系。

各地以尊重传统、着眼发展、便于管理为原则，以自然村落或相对集中居住区域为基础，结合自身实际情况灵活设置网格。农村一般以100到150户群众为单位，城区适当放大。现在舟山市43个乡镇（街道）已划分为2464个管理服务网格，形成了覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级管理服务体系。在此基础上，整合乡镇（街道）、社区（村）干部以及行政管理部门在基层的工作力量，组成相应的服务团队，对联系服务对象在空间上进行定位，并界定联系服务团队的责任区块，实现政府管理服务由以往的条条、单向朝块块、点面结合转变，真正做到横向到边、纵向到底，有效避免出现“真空”和“盲区”。

（二）立体化组团，全面整合管理和服务力量。

各地以网格为单位，组建管理服务团队，每个管理服务团队一般由乡镇（街道）、社区（村）干部、辖区内公安边防、医疗卫生、学校等行政事业单位工作人员组成，并充分吸收各级人大代表、渔农科技人员、渔农村老党员、老干部、优秀联户党员、义工组长等力量加入，形成专群结合的服务团队。同时，充分考虑团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素，进行科学配置、优化组合，使每个网格的服务团队具备较全面的管理服务能力。目前，舟山市共有网格化服务人员13000余人。每个服务团队经常性到所联系网格内的群众家中走访、收集和处理群众所反映的问题和意见，充分发挥团队成员的社情民意调研员、矛盾纠纷化解员、政策法规宣传员、民主制度监督员、惠民便民服务员等“五个员”的作用，有效解决了基层维稳力量不足、群众工作不深、联系服务不主动等问题。

（三）信息化管理，有效提高管理和服务效率。以市信息中心的信息平台为依托，充分利用市属各部门的局域网和数据库，形成了相互兼容、资源共享的数据库，建立“网格化管理、组团式服务”信息管理系统。各县（区）和各部门统一进入市网格化管理信息平台，建成综合性、集成式、共享性的管理服务信息平台，将信息网络连通到县（区）、乡镇（街道）和每一个社区（村），各乡镇（街道）、社区（村）均设立信息站，配备专职信息员，专门从事信息平台管理维护及信息输入、反馈工作。信息管理系统包括服务对象基础信息、短信互动、服务办事、工作交流和系统管理五个基本模块，并根据基层工作实际需求，增设了维稳、司法、信访等专项信息系统。该信息平台具有数据查询统计、信息互动、工作交流、网上办事等功能，群众诉求以短信、电话或走访收集后输入信息系统，系统立即自动受理，并在系统内根据内容分类和流转程序传递给全市各级、各职能部门，由相关单位负责限时办理，并由网格服务人员反馈给当事人，确保群众反映的每个问题件件有回音、事事有落实。办理、反馈、监督等流程每一个环节都留有印记，做到了一口受理、一网协同、实时监控，有效避免了因信息滞后、工作推诿、处理不力等问题引发事端。

（四）多元化服务，切实增强管理和服务实效。

各服务团队以普遍联系为主，通过上门走访、蹲点住家、发放联系卡、电话联系等形式，采用拉家常、交心谈心等群众乐于接受的方法，收集涉及群众切身利益、事关民生民计的意见建议，能现场处理的当场答复解决，不能解决的由综治中心协调相关部门协同解决。网格服务员着重关注热点、难点、群体性问题，及时了解、处理群众诉求，把握工作主动权；充分发挥团队成员的专业特长，通过医生、民警、渔农技术员、教师等团队人员的多元化来满足群众需求的多样化；建立民情研判沟通机制，定期召开社情民意沟通会，各地通过“干部听民声、共说连心话”、“民情议事会”、“民情恳谈会”等沟通平台，现场处理群众提出的热点、难点问题，有效提高了基层管理的民主化水平；推行“主题化服务”，由乡镇（街道）结合基层党组织建设、新农渔村建设、重大改革措施、政策调整等党委政府的中心工作和群众的实际需要，每月确定服务主题，任务分解到团队成员，使团队服务“去有目的，来有问题，后有反馈”，变被动应对为主动服务，使群众工作更具有针对性和有效性。各地各部门结合实际拓展服务内容：定海区在城市社区建立一个网格加七个特色工作室的“1+7”服务模式，服务当地居民；岱山县岱东镇结合渔村实际，建立了陆上以住地为基础，海上以船只为单位的海陆并举的“双网格、双服务”模式，消除服务盲区；政法各部门主动将治安防范、法制宣传、人民调解、法律援助等工作与网格服务相对接，抽调业务骨干编入网格服务团队，引导群众加强安全防范，依法反映、解决问题，防止矛盾聚合、激化。

（五）常态化保障，强化落实管理和服务责任。

为切实加强对“网格化管理、组团式服务”的组织领导，舟山市专门成立了领导小组，市委书记、市长兼任组长，市委副书记、政法委书记任常务副组长。领导小组下设办公室，常务副组长兼任办公室主任，并成立了综治平安组、团队管理组、城区工作组、渔农村工作组、技术保障组等五个专项组。县（区）及乡镇（街道）也成立了相应领导机构，并加强县（区）乡镇（街道）、社区信息中心（站）建设，配备专职信息员。建立完善基层网格管理服务工作制度，定期对网格团队人员进行教育培训，落实网格服务队员考核奖惩机制。各县（区）财政每年安排专项资金，乡镇（街道）落实相应配套资金，对考核优秀的网格团队人员实施奖励，确保任务到格、责任到人、奖惩明晰、取得实效。

三、开展“网格化管理、组团式服务”工作的初步成效

全面开展“网格化管理、组团式服务”工作一年来，各地结合实际，精心组织，条块结合，形成合力，使社情民意更明了、诉求渠道更畅通、预测预警更灵敏、矛盾化解更及时、基层工作更规范，取得了初步成效。主要体现在全市初步构建起基层工作的“三张网”，有力促进了社会和谐稳定。

（一）构建了民情信息网，畅通诉求渠道，提升基层工作能力和水平。“网格化管理、组团式服务”以社会的“细胞”——家庭为最基本的服务单位，将社会管理和服务的职能向最末端延伸，整合各部门和基层的工作力量，知民情、解民忧、稳民心。各服务团队通过经常性走访，在第一时间掌握网格内的动态信息和群众利益诉求。网格化信息服务平台开辟网络、短信、电话等多种渠道，方便各类群体的诉求表达，便于党委政府及时、全面掌握社会稳定动态信息。通过“网格排查上报”和“网络即时流转”两条线，畅通了群众反映诉求的渠道，强化了社情民意分析预警，落实了问题处理和矛盾调处责任，群众的利益与需求得到迅速有效地解决和引导，防止信息阻滞、问题积压，避免矛盾激化、事态扩大。如定海区城东街道檀香社区有两幢楼发生倾斜，居民扬言上访，网格队员了解后，立即会同街道与城建部门沟通协商，城建部门派技术人员进行实地勘测，制定具体纠偏方案。针对部分居民抵触情绪较大、不愿配合等问题，网格队员发动居民中的楼幢组长、党员干部耐心做好涉事居民的安抚劝解工作，赢得了广大居民的支持，共同克服纠偏过程中的不便和困难，使此事得到妥善解决。

网格服务团队有效畅通信息，随时掌握动态，加强协调沟通，为解决问题赢得了主动权。同时，通过规范网格服务工作制度，落实考核奖惩机制，进一步增强了广大干部的工作责任心，改进了开展基层群众工作的方式方法，提高了各级领导干部开展群众工作、解决实际问题的能力和水平。

原浙江省委常委、组织部长斯鑫良说，“网格化管理、组团式服务”以“为民、惠民、便民”为宗旨，以“网罗民声、了解民情、化解民忧”为手段，以“得人心、暖人心、稳人心”为目标，全面及时传递党的声音，回应群众要求，最大限度地解决基层群众的各种实际问题。从实践看，已经起到相当的效果。

（二）构建了高效服务网，源头解决问题，夯实基层社会和谐稳定的基础。通过“网格化管理、组团式服务”信息管理系统，对每一网格实施动态化、全方位、数字化管理，使党委政府可以全面了解和掌握群众的实际情况。“网格化管理、组团式服务”工作模式实施在基层，传导至部门，对政府各部门工作提出新的更高的要求，相关单位及工作人员每天定时查看网上信息，及时了解群众诉求，畅通网上办事渠道，实时解决群众诉求，节约了社会管理成本，提高了管理服务的针对性和实效性。党委政府有关领导可实时查看各部门的工作进展情况，加强指导督促，确保办理的效率和质量。岱山县高亭镇育才新村是建于20世纪八九十年代的开放式小区，如今，路面破损、管道堵塞、排水不畅等问题成了当地居民和社区干部的“心病”，为解决这个“老大难”问题，第138网格及时向有关部门通报，并牵头召集县级相关部门、镇政府与社区居民开展“相约星期五、有话大家说”主题活动，共同商讨解决问题的对策，现场确定处理方案、经费来源、办结时间，获得了群众的好评。2008年8月以来，全市通过“网格化管理、组团式服务”，共帮助群众解决问题15600余件，切实将问题解决在苗头、将矛盾化解在初始阶段。通过一件件小事情、苗头性问题的解决，逐步改变了群众对干部的看法，从源头上减少了社会矛盾。

省委组织部调研后认为，“网格化管理、组团式服务”实现了党在基层执政方式的五大转变，基层执政的工作方式从粗放向精细转变；基层执政的工作重点从管理为主向服务为主转变；基层执政的工作资源从条条为主向条块结合转变；基层执政的工作格局从相对封闭向更为开放转变；基层执政的工作决策从经济为主向民主科学转变。

（三）构建了舆论宣传网，联络干群感情，营造共建共享的良好氛围。网格化服务团队经常性深入群众走访联系，做到上情下达、下情上传、渠道畅通、反馈及时，党的路线方针政策和基层党委政府的决策得到有效地宣传和贯彻落实，服务团队结合实际开展法制宣讲、政策解释以及重大事项告知等工作，变群众“走上来”为干部“沉下去”，变被动应付为主动服务，加大了政府工作的透明度，提高了政府的公信度，密切了党群干群关系。今年6月，嵊泗县菜园镇第48网格服务队员了解到青沙村个别群众对当地土地征用补偿款存在误解，将补偿款总额400多万元误传为4000多万元，引起部分村民质疑。网格服务队员到镇政府核实情况后，立即召开团队会议，结合土地款分配方案公示，分头开展解释工作，澄清事实真相，及时切断谣言传播途径，及早化解了可能带来的信任危机。

网格化服务团队注重引导社区群众自我服务、自我管理，积极吸纳渔农村“五支队伍”（技术人员、文化骨干、团员青年、居民小组长、义工组织）积极分子等群众力量加入服务管理队伍，将各类社会团体、协会、兴趣爱好者组织等纳入联系范围，引导其发挥表达诉求、规范自律的作用，营造了干群党群共创平安、共促发展的良好氛围。

吴锦良教授在舟山调研后认为，“网格化管理、组团式服务”是解决基层社会管理中“主体缺位”、清除管理与服务的“空白地带”的重要途径，在管理理念、管理方式、管理手段、服务内容和组织结构等方面进行了全面创新，进一步扩大了党在基层执政的群众基础，创造了我国基层社会管理的新模式。

四、“网格化管理、组团式服务”工作的调整和完善

“网格化管理、组团式服务”工作是一项全新的、系统的、长期的工作，经过一年多的探索和实践，虽然取得了阶段性成效，但还有许多方面尚需继续调整和完善，以使“网格化管理、组团式服务”的体系更加完善、运作更加科学、作用更加明显，并使之成为一项长效的良性工作机制，成为解决基层矛盾问题的重要载体，成为维护基层稳定的有力保障。

（一）进一步注重资源力量整合。在乡镇、街道基本完成工作框架的基础上，进一步加强工作对接，理顺条块关系，逐步把相关职能部门的工作全部纳入到“网格化管理、组团式服务”体系中，使各部门条条式的工作方式都来配合、适应“网格化管理、组团式服务”工作，形成工作整体合力，提高工作实际效果。同时，加强组团队伍建设，充分发挥民间社会组织、民间骨干成员在社会管理服务中的积极作用，在基层治理过程中逐步实现群众的自我组织、自我管理、自我服务、自我教育，不断增加社会和谐的因素，逐步把“网格化管理、组团式服务”打造成为舟山市服务改善民生、维护社会和谐稳定、推动经济社会发展的综合性工作平台。

（二）进一步注重信息技术普及。“网格化管理、组团式服务”的物质基础是信息化建设，信息化管理服务则要以信息技术的普及为基础。要进一步健全和完善网格化管理信息平台，使信息系统覆盖更全面、操作更简便；要积极推进电子政务与社区信息化对接，推动全市中心数据库的建设，建立起高效运作、资源共享的公共管理服务平台；要持续推进信息技术的普及教育，建立群众诉求网上反映和沟通渠道，进一步规范和简化网上办事系统，打造得人心、暖人心、稳人心的“数字化为民”工程。

（三）进一步注重服务质量提升。把对群众的服务、教育、管理有机结合起来。一方面，通过“网格化管理、组团式服务”工作，更加密切联系、频繁接触群众，及时掌握了解群众所思所想所忧所求，并采用集中处理、分层解决、分而治之、各个击破等办法，切实帮助解决群众的实际困难和问题；另一方面，切实加强对群众的教育和管理，不断提高驾驭全局的能力和水平。同时，进一步畅通信息渠道，构建共享平台，努力做到信息更准、共享性更强、反应速度更快。

（四）进一步注重评估考核激励。探索完善相应的考核激励制度，充分调动基层干部开展群众工作的积极性和主动性。引导干部切实转变工作理念和作风，不求形式，务求实效。既要全面服务群众，又不能越位、错位、失位服务；既要规范业务流程，又要促使管理服务机制更加便民、灵活；既要深入群众、主动服务，又要自觉接受群众监督，使广大干部在基层一线、在群众工作中得到锻炼，切实提升基层干部解决疑难问题、驾驭复杂局面的能力和水平。

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1674-3040（2010）05-0014-05

2010-02-05

*课题组负责人：陈麟，中共浙江省舟山市委政法委员会副书记；成员：吴国员、林群珠系该市委政法委员会干部。

（责任编辑：尤炜祥）