跨国长输管道进口原油检验监管中涉及两国法律问题的探讨

吴浩

(库尔勒出入境检验检疫局 新疆库尔勒 841000)

跨国长输管道进口原油检验监管中涉及两国法律问题的探讨

吴浩

(库尔勒出入境检验检疫局 新疆库尔勒 841000)

本文总结了中哈跨国长输管道建设和投产运行过程中进口原油检验监管涉及两国法律问题的协调处理途径,分析了产生矛盾和冲突的主要原因,提出了预防和化解这些矛盾和冲突的原则和主要方法。

跨国长输管道;进口原油;法律问题

1 前言

由中国石油天然气集团公司与哈萨克斯坦国家石油天然气股份公司共同出资兴建的中哈原油管道(阿塔苏-阿拉山口),在两国政府的关心支持下,在管道建设者的共同努力下,已全部建成,于2005年12月15日正式投产(阿塔苏首站开始注入铺底原油)。中哈原油管道西起哈萨克斯坦境内阿塔苏,东至中国境内阿拉山口,全长962.2 km,管径813mm,设计一期年输油能力1000万t。中哈原油管道建成投产,标志着中哈两国在能源领域的合作进入了一个新的发展阶段,对促进中哈两国的经济发展,对中国的能源安全战略和哈萨克斯坦的原油出口多元化有着重大意义。

虽然管输原油流量计量在国际上已经是一项较成熟的技术,但是,哈中原油输送管道是我国第一条跨国原油长输管道,国内在以往的实践上尚无成功的经验可借鉴。阿拉山口计量站是中国境内的两国贸易交接站,从属地角度,它位于中华人民共和国境内,必须遵守中华人民共和国的有关法律法规的要求,但同时由于中哈边境只有这一个计量站,哈国海关需凭这个计量站的数据作为原油实际出口到中国的数量和质量进行结关,因此提出对该站的监督和执法要求也合情合理。这涉及两国的执法主权问题,政策性很强,应该在两国政府层面就这样的新问题进行研究,达成协议,如果处理不好很容易产生误解并引发一系列的问题。

事实上,跨国长输管道的设计,即便是中间没有分支的干线,交接计量站也可以有2种设置方式:第1种方式是在两国的边界各设置1个计量站;第2种方式是在两国边境处设置1个公共计量站。采用第1种方式时,计量站分别归属明确,不存在两国执法的交叉,并且2个计量站的数据可以相互比对,当其中1个计量站数据出现失准时可以及时地被发现,并容易采取补救措施。但是,国际计量交接只能采用其中1个计量站的数据,而且,如果2个计量站的计量数据出现较大的累积差异,交涉、查证处理难度很大,也容易引起贸易纠纷。同时,近距离重复投资2个计量站也必然造成管输运行成本的提高。而采取第2种方式时,具有计量数据统一、投资小、管输运行成本低等优点,但无论计量站设在任何一方都存在两国执法交叉问题,同时因为只有一套计量数据,对计量站的监控要求和计量数据可靠性及故障应急和补救措施提出了更高的要求。中哈原油管道就是采用了后1种方式。

哈中原油管道2005年12月15日投产注油后,在管道正式投入商业运营前,两国海关、出入境检验检疫就两国执法协调问题进行了多次会谈。在国家质检总局的领导下,新疆出入境检验检疫局围绕计量检定、检验计量标准的确定开展了大量艰苦细致的工作,最终达成了一致,保证了管道商业运营的顺利进行。认真分析回顾矛盾冲突的协调和处理过程以及总结成功经验,对于今后跨国管道建设具有现实的指导意义。

2 涉及出入境检验检疫执法的主要问题

2.1 双方的执法主权问题

1985年9月6日中华人民共和国主席第28号令发布的《中华人民共和国计量法》[1]第二条规定:“在中华人民共和国境内,建立计量基准器具、计量标准器具,进行计量检定,制造、修理、销售、使用计量器具,必须遵守本法”。第四条、第二款规定:“计量检定必须执行计量检定规程。国家计量检定规程由国务院计量行政部门制定”。第五条规定:“国务院计量行政部门负责建立各种计量基准器具,作为统一全国量值的最高依据”。第九条规定:“县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具,部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具,以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具,实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的,不得使用”。

上述法律条款对中华人民共和国境内计量检测设备实施法定计量主体、依据和程序进行了明确的规定,同时,依照《中华人民共和国进出口商品检验法》[2]及《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》[3],进口原油必须由进出口商品检验检疫机构依照国家技术法规的要求进行检验。阿拉山口计量站位于中华人民共和国境内,中方有关执法部门自然享有执法权。

另一方面,哈萨克斯坦共和国海关法典规定:对于通过管道运输的商品,获得海关事务授权机关同意并且安装商务计量仪器的地点为商品经哈萨克斯坦共和国海关界线的国境放行点。依照该法典,虽然中哈原油管道阿拉山口计量站位于中华人民共和国境内,但仍属哈萨克斯坦海关放行点范畴。哈萨克共和国1998年11月27日68号法令颁布实施的《CT PK2.4-98哈萨克斯坦共和国保证测量一致性的国家体系测量手段的检定、检定的组织与办法》[4]规定:计量装置-包括用于商业、健康、科学、工业、建筑、运输、农业、水力计量、通讯、市政工程以及体育中涉及物质价值和能源所采用的测量手段都必须经过国家检定。也就是说在这个放行点,哈萨克斯坦有关海关监管、计量法规仍然有效,即中方应提供条件满足哈方在放行点的执法要求,但出乎常规的又是一方的执法机构要跨越国境到另一方境内执法。设想如果计量站设在哈萨克斯坦,中方也会提出同样的问题。

由于涉及敏感的国家主权问题,两国政府层面就双方执法问题达成一致即在两国边境处设置一个公共计量站。为此,在中哈管道投产运行前后中哈双方进行了多次政府层面的接触和谈判,先后签署了《中华人民共和国-哈萨克斯坦共和国关于质量检验及相互检验出口和进口货物政府间合作协议》(1996年7月5日)、《中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局与哈萨克斯坦共和国工业贸易部关于在进出口商品监管和安全领域合作谅解备忘录》(2006年11月17)、《中华人民共和国政府与哈萨克斯坦共和国政府关于对通过中哈边境管道运输能源的海关监管协定》(2006年12月20)、《中华人民共和国政府与哈萨克斯坦共和国政府关于阿塔苏-阿拉山口原油干线管道运行合作若干问题的协定》(2007年5月28),形成了双方执法合作的基础框架。

国际长输管道在口岸交接点执法涉及的主要执法部门有边检、海关和质量监督检验检疫部门,与我国质量监督检验检疫部门职责对应的哈萨克斯坦政府主管部门为哈萨克斯坦技术调控及计量委员会,它隶属于哈萨克斯坦工业和贸易部,包括16个地区局;而负责制定质量方面政策的是哈萨克斯坦共和国工业和贸易部的标准计量认证委员会,它的工作职责是标准化、认证、计量、管理体系、技术调控,其下设机构有:哈萨克斯坦标准及认证研究院、哈萨克斯坦计量研究院和两个国家完全控股的公司——国立鉴定认证中心和国立认可中心。

2.2 计量装置的型式批准问题

由于衡器是法制管理的产品,世界各国对其质量十分重视,都相继设立了一些计量技术机构来确认衡器性能的符合性。《中华人民共和国计量法实施细则》第十八条规定:“凡制造在全国范围内从未生产过的计量器具新产品,必须经过定型鉴定。定型鉴定合格后,应当履行型式批准手续,颁发证书。在全国范围内已经定型,而本单位未生产过的计量器具新产品,应当进行样机试验,样机试验合格后,发给合格证书。凡未经型式批准或者未取得样机试验合格证书的计量器具,不准生产”。第二十二条规定:“外商在中国销售计量器具,须比照本细则第十八条的规定向国务院计量行政部门申请型式批准”。

哈萨克斯坦相关计量法规对于计量器具的型式批准也有类似的要求,但是与国际通行做法存在差异。依照哈萨克斯坦有关技术法规规定,新的计量器具必须在哈萨克斯坦依照相应的规范和标准进行注册和检验,只有获得型号批准证书和计量检验证书的计量设备才被允许在哈萨克斯坦使用[5]。根据哈萨克斯坦标准计量认证委员会负责人介绍,新的计量装置,包括采用的标准方法都必须经过认证和批准并纳入《哈萨克斯坦共和国国家计量统一保障系统目录》中,这一要求已超出对单个计量器具的型式批准的范畴。在实际操作上,要求计量装置的业主编制并向哈萨克斯坦计量研究院提交《计量执行方法说明书》,内容包括:测量系统测量误差的要求、装置包含的测量仪器和辅助设备、采用的测量方法、安全和环保要求、操作人员的技术等级要求、测量条件、测量前的准备工作、测量和处理结果、对计量结果误差的检查等,作为其对计量装置型式批准的依据,实际上,批准的过程也包含了对计量系统的首次检定和对选择的标准方法的审核。

为保证计量器具的合格,保证计量器具满足各成员国的法制计量管理要求,实现对计量器具法制要求的全球一致性,在测量结果上建立相互信任以节省对法制计量器具的型式评价、型式批准的时间和费用,促进国际贸易的发展,2003年第38届C IML(国际法制计量委员会)会议通过了“O IML(国际法制计量组织)型式评价多边承认框架协议”草案,2004年正式公布了《型式评价多边承认框架协议》(MAA),计量器具O IML合格认证实际上已成为国际贸易中的通用要求。1985年4月25日我国以成为O IML正式成员国,并且我国进口的先进石油计量器具基本上都具有O IML合格认证,同时,我国从2006年9月开始颁发O IML型式评价多边承认框架协议(MAA)证书,因此,在计量的型式批准制度上,我国与国际接轨是比较好的。但是,哈萨克斯坦相对差距较大,由于校准实验室能力较薄弱,在实际操作中更注重形式上的操作。新的计量装置,包括采用的标准方法的认证和批准并纳入《哈萨克斯坦共和国国家计量统一保障系统目录》是政府法定的职责,必须由计量主管部门或其授权人员进行,而计量检定则属于公司行为,哈方采取委托第三方法人机构执行计量检定,只要中方校准实验室按照IEC17025标准运行并在中国取得认证,哈方就可以认可检定结果。

2.3 检验标准和计量装置的检定问题

中哈两国法律都规定了对法定计量设备的强制检定要求,即实施检定的主体、检定方法、基准、周期的法定性,如果各自强调采取本国的检定标准程序和计量基准必然使共同执法陷入无法调和的僵局。虽然在交涉初期哈方一再强调需按哈萨克斯坦规定的标准方法进行检定,但由于实际上哈方并没有对在线仪表进行现场检定的能力,阿塔苏首站的流量计量系统的检定也是委托俄罗斯技术机构实施,在谈判中也未能提供书面检定程序,因此,实际上,标准器、在线仪表的检定均是由中方计量机构按照我国的计量检定规程实施,哈方只是进行了形式上的见证,只有流量计在线实流检定的检定点数和流量点由双方共同商定。哈方计量检定机构主要是依据我方的检定记录出具检定证书,从实际效果上看无疑是比较理想的结果。但是,导致这样的结果是建立在哈方相对技术实力和能力较弱和双方能够相互尊重和理解并能够达成一致意见的基础上,并为达成一致经历了多次反复艰苦的谈判。因此,作为跨国长输管道的设计方和业主必须注意的是,当采取两国边境处设置一个公共计量站的设计时,必须考虑两国政府层面就共同执法有关问题协商一致的前提。

虽然依照《中华人民共和国进出口商品检验法》的有关规定,进口原油属于必须由出入境检验检疫部门实施检验的商品,但是,由于进出口原油属于资源性产品,国家技术法规对原油的检验标准并没有强制性要求,这就是说:进口原油的数量、质量指标的检验包括使用的检验方法标准是依据对外贸易合同约定进行。当然也可以依法由国家质检总局指定检验标准,但由于所涉及的项目并不涉及安全卫生环保,指定标准的前提也应是基于国家间协商一致原则。而哈萨克斯坦虽然也没有对检验标准的采用作出强制规定,但是由于其法规对新建计量装置计量方法认证审核过程要求提交批准的《计量执行方法说明书》实际上包含了采用的检验标准。从哈方管输公司角度来说,当然习惯于也倾向于采用前苏联标准或哈萨克斯坦国家标准,而无论是作为买方的中国石油联合有限责任公司还是中哈跨国管道合资公司的中方代表,由于作为资源的需求方,在谈判中往往处于弱势,这给检验标准的协商确定带来了极大的难度。

依上所述,虽然进口原油检验执法使用什么标准并不是涉及主权和国家利益的原则问题,但在实际操作层面,产生的影响将是巨大的。由于这些年来我国在石油计量检验领域已基本上直接采用或等效采用ISO、API、AST M这些在国际上已被广泛采用的通行标准体系,标准资料来源渠道畅通,而且我国国家标准基本上与这些标准相一致,不需要进行任何技术准备,并且阿拉山口计量站流量计量系统就是按照API标准设计的。而在原油贸易计量交接方面哈萨克斯坦既借鉴了一些前苏联和俄罗斯的传统法规,同时也针对本国的具体要求,形成了一套特殊的规定。如果同意采用哈方提出的前苏联标准或哈萨克斯坦国家标准,势必造成以下问题:第一,有关人员必须从头搜集、翻译、学习消化和适应一个完全不熟悉的标准体系,其工作量无法在短期内完成,而且事实上,实际操作中很难做到符合对方国家标准的全部条款要求;第二,计量站的仪表、计量系统的结构、流量计算机的流量计算程序已经按照API标准完成设计制造,如果采用哈方提出的前苏联标准或哈萨克斯坦国家标准则必然导致计量系统设计的重新修改,并且无法预料是否能够满足对方标准的验收要求(据管道工程建设单位代表介绍,在哈萨克K-14气管线验收中由于对方要求按ГОСТ标准验收,就曾造成管线返工约半年时间);第三,由于一些前苏联标准或哈萨克斯坦国家标准将实验器具、试剂、型号规格作为标准的一个部分,而标准中对实验所需的设备、材料和试剂规范的进一步引用增加了确定这些实验所需的设备、材料和试剂与国内采用的对应设备、材料和试剂的一致性或可替代性的难度,容易造成接受该标准就等于接受使用对方标准规定的设备、材料和试剂的局面。因此,检验方法标准的确定也关系到中方企业的切身利益。

检验和计量检定标准的选择问题是中哈跨国原油管道建设及投产过程中两国分歧和谈判难度最大的内容。问题的症结在于:由于阿拉山口计量站的交接数据将作为两国共同采用的数据,而哈方管输公司整个管输网络系统均统一采用Г О С Т标准,哈方担心由于标准的不一致将造成计量数据的不一致;而在一个国家全盘采用自己完全不了解的标准体系,在实际操作中也不可行。而解开这一死结的关键在于必须搞清采用不同标准的主要差异在哪里。事实上,重要的并不是执行什么标准,而是标准中涉及的原理和具体操作方法以及这种操作方法的不确定度,这个问题只能通过技术层面的充分沟通和交流来澄清并协商达成一致。

3 总结和体会

中哈跨国原油管道建设及投产过程中,围绕中哈原油管道计量、检定标准问题及计量装置型式批准问题争执不断,进行了多轮谈判和交涉。哈方曾一度提出如果不执行GOST标准,哈方将不向中国输出原油,管线注油和输送曾一度停滞。在国家质检总局的支持和指导下,坚持国家利益高于一切的原则,调动系统的力量,检验司协调有力、计量司密切合作,积极主动应对。在技术谈判过程中,专家小组精心策划和准备,采取了巧妙的谈判策略,通过邀请哈方技术专家对阿拉山口局口技术中心实验室进行现场考察、操作演示,使对方认可了我实验室的结果,事实上认可了我方使用的实验室仪器和所采用的国际通行标准;通过对阿拉山口计量站的现场考察和双方技术专家对流量计量系统标定程序的交流,使对方确认了计量站的设计和制造现状,事实上维持了API计量计算内核;在净重的计量计算上按照Г О С Т标准进行水杂和盐份的扣除,既照顾了对方情绪,同时计量结果又有利于我国;在计量标定问题上确定了临时交接用储罐按我国标准检定,对方审核确认;计量站仪表由我方检定,对方审查文件,系统标定由双方共同进行。最终取得了会谈的成功,签订了《关于阿塔苏-阿拉山口原油管道投产问题的会议纪要》。这次会谈全面解决了检验标准和计量问题,取得了预期的结果。

虽然由于其他执法协调问题对方发生了一些反复,但是这次会谈所确定的基本原则最终得到了贯彻。通过中哈跨国原油长输管道两国涉及检验检疫执法问题的友好协商解决我们有以下体会。

(1)必须正视管输国际交接计量站这一特殊属性所导致的不可避免的两国执法交叉问题。业主和涉及单位在确定计量站配置方案时就要充分考虑两国关于执法问题协调一致的可能性,并提前列入议事日程,分别提请两国政府进行协商确定。在协商和谈判中必须坚持相互尊重对方执法监督权利的原则。

(2)管道建设业主和设计施工单位应学习和了解所采用的计量仪表通过两国国家计量型式确认的信息,尽量提前完备相关的确认手续,避免设计型式和结构问题造成不必要的时间和经济损失。

(3)在处理两国检验和计量标准差异矛盾时必须本着务实的原则,进行充分的沟通和交流,在技术层面采取协商一致的做法。由于哈萨克斯坦实际计量技术基础水平较低,往往不具备实际操作的能力,因此,在相互尊重的基础上更易在技术层面达成一致。

(4)在国家技术法规没有强制要求和不涉及安全卫生环保的情况下,由于检验标准主要由贸易关系人约定,在这种情况下,中方企业必须承担起谈判协商的主要责任,全面清楚地了解检验标准的选择确定对今后计量站验收、计量交接和检验操作的实现可能带来的影响和后果,与检验检疫部门密切合作,在对外交涉中发挥应有的作用。

(5)两国意见发生冲突时,在维护大局的前提下(不能因计量、检验标准问题影响到原油进口)要不畏压力和威胁,敢于说“不”,据理力争。在协商谈判中既要坚持原则,又要事实求是,讲究方法和策略。

(6)近年来我国与哈萨克斯坦共和国的能源合作关系越来越紧密,要加强对哈萨克斯坦相关法律法规、前苏联和哈萨克斯坦国家标准的搜集、翻译、整理和学习了解,进一步加强两国政府层面在能源检验和计量领域的沟通、合作和互认,同时要加强两国标准差异的研究,为两国协商谈判和深入技术交流提供良好的基础。

[1] 中华人民共和国计量法[M].北京:法律出版社,第1版,2003.

[2] 中华人民共和国进出口商品检验法[M].北京:中国民主法制出版社,第1版,2002.

[3] 中华人民共和国进出口商品检验法实施条例[M].中国标准出版社.第1版.2007.

[4] CT PK2.4-98哈萨克斯坦共和国保证测量一致性的国家体系测量手段的检定、检定的组织与办法[S].

[5] 任新华,马鑫.哈萨克斯坦原油贸易动态计量技术研究[J].中国仪器仪表,2007(9):52～54.

D iscussion on the Two Country-Involved Law Problem s of Inspection and Superintendence of I mport Crude O il from M ultinationalLong Transm ition Pipeline

Wu Hao
(Korla Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau,Korla,Xinjiang,841000)

This article summarizes the ways to ha rmonize and cope with the proplems of inspection and superintend2 ence during the construction of import crude oil pipeline and after its’operation,and analyzes the main causes of the contradictions and conflicts.And the methods and the principles to prevent and resolve problems were pro2 posed.

MultinationalLong Tran smition Pipeline; Import Crude Oil;Law Problem

book=62010,ebook=1

TE832