美国突发动物疫情的应急管理

吴佳俊,曹翠萍,赵 婷,付 雯,王 赫

(1.中国动物疫病预防控制中心,北京朝阳100125;2.农业部兽医局)

2009年3月,由我国农业部兽医局组织的学习培训团,赴美开展“突发动物疫情应急管理”培训活动。在美学习期间, 培训团在二个联邦政府机构——美国农业部动物卫生与流行病中心和国家野生动物研究中心及相关州、县政府、高校及实验室、兽医诊疗机构进行了考察和观摩。通过学习、座谈与参观,对美国兽医体系及突发动物疫情的应急管理、运行方式等有了进一步的了解。

1 美国畜牧业、宠物业的发展及动物疫病防控体系

美国是畜牧业生产大国,牛肉产量占世界首位,猪肉产量居世界第2位,也是世界第2大禽肉生产国,其鸡蛋产量仅次于中国;宠物数量名列世界前茅。据报道, 2007年美国宠物猫、狗、鸟和马的数量分别为8000万只、7000万只、1000万羽和700万匹左右,大约30%～40%美国家庭饲养1.7 只狗或2.2只猫。

美国对外来重大动物疫病的防控措施主要实行以联邦政府监管为主的垂直管理制度,美国农业部动物与植物检疫署(APHIS)下属的兽医服务部门(VS)具体负责相关兽医事务, VS管辖国家兽医诊疗实验室(NVSL)、兽医生物制品中心(CVB)、动物卫生与流行病学中心(CEAH)、国家动物健康应急管理中心、国家动物健康项目中心(NCAHP)和国家进出口检疫中心(NCIE), APHIS在东西部分别设立了地区办公室,并在每个州派驻工作人员,主要负责机场和港口的出入境检疫、国内屠宰检疫及列入联邦防控计划的疫病监督和处置工作。各州、县、市政府根据本地畜牧业和宠物业的发展情况成立相应的管理部门,负责辖区内动物疫情监测预警、处置和食品安全监管。

1.1 兽医体制 联邦和地方政府雇用的兽医人员占全美兽医总数的很小一部分,多数为私人持照兽医,是美国兽医的主体。持照兽医师和兽医技师在保护动物健康,减少疫病发生,防控动物疫病过程中发挥着重要作用。持照兽医主要从事牲畜和宠物疾病的诊疗工作,私人兽医通过国家考核认证后可以参与政府组织的疫病突发处理和检疫活动。美国持照兽医从业门槛高、地位高、收入高。兽医行业是美国十大热门行业之一,平均收入在8万美元以上,尤其是宠物兽医,在美国非常热门。兽医教育水平高,入学难度大。

1.2 兽医协会 兽医协会对兽医行业发展和重大动物疫病的控制功不可没,兽医协会和兽医技师协会的影响力非常大。美国兽医协会有全国总会、各州分会、各县分会、县内区分会。根据人数多少,选出州立分会和全国总会代表,成立董事会。兽医协会有两大主要目标,一是代表兽医的利益,通过收集政府和议会的动态信息,游说政府和议会通过有利于兽医行业的法律和规定;组织兽医的继续教育,更新知识,适应市场需求;二是为公众和消费者提供信息服务,及时通知消费者当地疫病信息,积极推进兽医公共卫生教育。

2 突发动物疫情的应急管理情况

2.1 组织构架 美国农业部APHIS下设应急预备和响应部门,具体负责美国动植物的突发事件,其中动物突发事件由国家突发动物健康管理中心(NCAHEM)负责。NCAHEM主要有三大常设处室:准备和突发协调室、国家兽医物质储备室和机构协调室。由于政府兽医力量不能满足应急反应的需要,又发展了两个辅助机构,以协助政府兽医,一是建立国家动物健康应急响应团体,主要由经认证的持照兽医、动物健康技术员(AHT)、兽医技术员、有一定学历或符合相应要求的大学生等志愿者所组成;二是建立突发应急管理系统(EMRS),主要用于2002年弗吉尼亚爆发的低致病性禽流感疫情和2003年加州爆发的新城疫疫情及2007～2008年新墨西哥州和加州爆发的牛结核病。

疫情发生时一般会设置或启动现场突发事件指挥系统,包括四个基础部门、3 名官员和1名负责人。四个基础部门包括行动组、计划组、联络组和财务组,分别负责执行计划、制定计划、联络活动、财务活动。新闻发布官员、安全监督官员和联络官员分别负责信息的发布、工作环境的安全监督和联系应急相关部门。

2.2 突发动物疫情应急管理体系的基本特点

第一,指令链顺畅,名称固定统一。统一标准是美国应急管理体系的重要特征。不仅架构统一,而且名词或术语的定义也基本一致。这种标准的结构和定义对时间急迫的应急反应是非常必要的,促进了部门内、部门间的交流,避免歧义。

第二,目标明确,步骤清晰。应急指挥部在启动预案前,首先讨论本次应急活动的大小目标,按照目标制定预案,讨论哪些目标是最优先的,需要集中力量进行处理,哪些目标是可以暂缓的,目标的分级有助于解决主要问题,也为后续救援力量的分配提供依据。步骤清晰首先体现在部门设置方面,应急管理系统不仅设有执行组,还设有计划组,执行计划不仅包括行动地点、人数和内容,还包括其他有用信息,如当地气象、气温、联络人员和地形图等,具有很强的操作性。

第三,考虑周全,保障全面。应急管理体系覆盖面广,参与目标制定的单位不仅包括主管单位,还有动物、环保、旅游、渔业等多家相关部门参加,不留缺口。保障全面是美国应急管理的特点之一,在3名官员中就有1名安全监督员,主要负责应急响应时作业现场的安全问题,以免在行动过程中造成不必要的人员伤害和损失。

3 几点体会

3.1 应急体系长效化是美国疫病防控的基本形式

近50年来,美国很少发生大规模的重大动物疫情,这与美国应急体系的常态化、长效化有很大关系,有助于疫情的早发现和早处理,将损失控制在萌芽阶段。

3.1.1 有效的疫情报告制度 美国联邦法律和各州法律对动物疫情的报告制度有严格规定,如加州法律规定,任何人只要怀疑动物患有疫病,都有责任向相关政府管理机构报告。高额的违法成本和严格的执法制度确保农场主和兽医们不敢越雷池一步;另一方面,美国政府和非政府组织的大力宣传,使民众越来越认识到动物疫情的及时报告对自己和周围动物的健康非常必要。 1999年以后流行的西尼罗河热、高致病性禽流感及猴痘病毒,进一步加深民众认识到及时报告动物疫情的重要性。

3.1.2 及时的疫情处理制度 一旦接到疫情报告,当地政府的官方兽医会立刻将疫情汇报给州政府和美国农业部,同时根据规定及时对疫情进行相关处理。如果出现重大的动物疫情,美国农业部会派人员(12 h内抵达现场)和当地政府一起并肩作战。当州政府无力处理疫情时,可以求助于美国联邦政府,由联邦政府协调,提供人力、物力和财力。此外,如联邦政府认为州政府无法完成疫情处理任务时,可以依据联邦法律接管此次行动。例如, 2003年在美国加州爆发了新城疫,美国农业部与加州政府合作,顺利完成了此次突发动物疫情的处置行动。

3.1.3 定期培训和演习制度 这是美国应急体系中的重要组成部分,科技的进步和疫病的发展要求美国官方兽医及时了解国内外动物疫病和控制措施的变化发展。一是高质量的培训,为了保证培训质量,师资人员必需获得相应认证;二是培训内容实用性,培训不仅含有理论知识,更多的是对过去发生疫情处置情况的总结和反思,为下一次疫情做好准备。定期演习制度有助于促进相关部门之间的熟悉与沟通和加强疫情处置人员的操作熟练程度。

3.2 兽医体系产业化是美国疫病防控的坚实基础 二次世界大战后,美国畜牧业规模化发展迅速,宠物市场蓬勃发展,为美国兽医的发展带来了很大机遇,为突发动物疫情的处置奠定了坚实基础。

3.2.1 严格的兽医行业准入和监管制度 美国大约有7万名持照兽医,严格的行业准入制度不但保护了消费者利益,而且确保了兽医队伍的高水平。主要体现在下列几方面:一是兽医学院的DVM学位(或VMD)不对外国留学生开放;二是国内学生申请读兽医专业的资格十分困难,录取比率约为1/15～1/20,取得生物学等相关学科的本科学位人员,需要通过GRE考试后才能报考兽医学院,最终毕业取得兽医专业资格一般需要8 -10年;三是严格的兽医资格认证考试,一些州的法律只要求通过北美兽医资格认证考试即可在该州取得从业执照,但也有一些州(如加州)规定还需通过该州举行的培训和州考。此外,如果要成为兽医专家,则还需具备1年见习兽医经历和3年临床经验。同时美国兽医的监管制度也十分严格,对于违反联邦或者州法律的兽医,将依法进行处理,严重者将被吊销执照。严格的行业准入和监管制度在确保兽医队伍的业务水平和职业道德水平的基础上,对保障动物疫情的及时报告和控制,并将大多数疫情严格控制在发生地发挥了关键作用。

3.2.2 开放和细分的市场 这是美国兽医产业的显著特征。除了屠宰检疫、进出口检疫、发证和疫情处理,政府对兽医与其开办的诊所和实验室所从事的领域没有过多的限制。例如,私人实验室开具的诊断报告具有法律效力;取得政府认证的私人兽医可以签发州与州之间的动物调运健康证明,也可协助屠宰检疫和疫情处理工作。在宽松的环境下,加上兽医协会的推动,美国兽医事业蒸蒸日上。开放的市场竞争激烈,加速了大型兽医服务公司的出现。Antech公司便是典型之一,公司下属近400家兽医院和31个检测实验室,年营业额为10亿美元左右,其中实验室的营业额约为4亿美元。市场成熟的另一个标志便是市场的细分程度,美国畜牧业的不断发展,尤其是宠物市场和赛马行业的蓬勃发展,极大推动了美国兽医行业的细分。除了普通小型的私人诊所,美国兽医行业还有以加州大学戴维斯分校和科罗拉多州州立大学兽医院为代表的综合性大型医院,分别设有小动物和大动物门诊,又进一步分设不同的医疗处室,设有住院部和营养配置等部门,拥有CT、核磁共振等大型设备。以洛杉矶兽医特别护理中心为代表的专科性护理医院和科罗拉多州兽医院的动物肿瘤医院,前者以心血管疾病见长,后者主要针对动物肿瘤疾病,可视为美国兽医行业分工细化的典型。此外,美国的兽医技术辅助人员,即注册兽医技师(其协会负责人自称兽医护士),在动物健康保障行业也发挥着非常重要的作用。

3.3 兽医体系信息化是美国疫病防控的有效手段 美国兽医体系的信息化程度较高,这与硬件设施和软件水平密切相关,后者主要体现在资源的共享机制。

典型事例一:美国从1989年开始,每5年公布一次全国养猪业的调查报告,覆盖了全美95%猪群信息,涉及到养猪条件、疾病防控措施与出栏数等各方面信息。最新版(2006～2007)报告除包括养猪业内容外,还增加养牛业和乳业等内容。

典型事例二:美国野生动物研究中心每年在阿拉斯加和加拿大的候鸟迁徙地给候鸟戴上数百万个脚环,然后从美国管理狩猎的政府部门收集由猎人和民众上交的候鸟脚环并进行数理统计,大约每年回收数十万个脚环,从而分析禽流感和候鸟迁徙路线的关系。

以上事例分别代表了养殖业者和政府、普通民众和政府的合作。