城中村改造中土地问题研究

2010-08-15陈慧敏

科技传播 2010年19期

关键词：城中村征地土地利用

陈慧敏

华南理工大学，广东广州 510006

城中村改造中土地问题研究

陈慧敏

华南理工大学，广东广州 510006

本文针对城中村改造中土地流转混乱、使用无序及使用效率低等问题，从节约、利用、法制及保护农民利益的的角度，提出了相应的改造对策。

城中村；改造；土地

0 引言

“城中村”是我国在工业化和城市化进程中的必然产物，但由“城中村”滋生出来的一系列土地问题严重困扰着城乡协调发展。消除“城中村”土地问题的制约，改造“城中村”已成为当前统筹城乡经济，全面推进工业化和城市化健康发展的一项迫切要求。本文试图综合多方面的理论研究和实践经验，以切实保护农民权益、促进和谐社会的实现为根本出发点，以明晰产权为基础，以期提出较为系统的协调土地问题的城中村综合改造思路。

1 “城中村”概念

目前，关于城中村的概念并没有统一。杜君、韦小青（2009）从居住和社会形态以及发展的角度界定：“城中村”是在快速推进城市化进程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来，原来没机会参与而在城市化进程中逐步参与新的城市经济分工和产业布局，以土地、土地附着物以及城市工业化经济所带来的利益为生活来源，由原初级关系（地缘关系和血缘关系）为急促逐步向以次级关系（业缘关系和契约关系）为基础过渡中所形成的社区。而由于土地制度是城中村产生的根源，所以也有很多学者们在定义城中村时根据这一点从自己的研究角度进行。范瑞威（2003），“城中村”即城市中的村庄，是城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾造成的特殊现象。城中村是指随着城市的快速发展，在土地区位上与城市紧密联系，土地制度和土地利用上与城市不同，并具有一系列独特特征的经济、社会、文化、景观形态，和具体的空间位置范围的聚落。

“城中村”伴随着我国城市化进程而生，除了少数城市由于其城市化水平尚停留在较低的阶段、建成区范围狭窄而尚未有城中村外，城中村几乎遍布于我国大、中城市。在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市，城中村现象尤为突显。然而，在城中村高速发展的同时，由于城中村的土地使用存在着城乡二元社会经济结构、土地总面积大幅度减少以及土地使用结构倾斜的特征。导致城中村土地使用中存在着诸多问题。其中土地流转混乱、土地使用无序、土地利用效率低下是最为突出的问题。

2 城中村改造中存在的土地问题

2.1 “城中村”土地流转混乱

土地流转混乱是指“城中村”内的土地和房屋不按或者没有任何法律约束的情况下自发的流转。“城中村”的土地总体上缺乏有效管理，土地往往是在没有任何合理规划和专业指导的情况下流转的，发展有很大的自发性和盲目性。“城中村”村民常为了为追逐利益最大化而自发地低价出让、转让和出租农村集体建设用地，自行改变“城中村”内土地的用途。这类行为严重扰乱了土地流转市场的秩序，也给“城中村”的改造制造了很多障碍。

2.2 “城中村”土地使用无序

“城中村”地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。由于缺乏控制，农民为满足利益最大化需要，增加收益，大量违章建筑，极力抢建空间最大化的私宅，村内建筑密度大，“水泥森林”、“一线天”、“握手楼”这些“术语”已经成为城中村的标志。同时，城中村土地利用无序混乱还表现在建筑布局上。城中村建筑布局最为明显的特点是用地水平分异埠明显，没有功能分区，住宅占绝大部分，单纯的商业店铺很少，单纯的工厂、仓库则相对较多，但往往被住宅包围。而沿街地段用地的垂直分异则较为明显，“下商上住”、“下商上厂”、“下厂上住”等混杂现象比较突出，有时甚至工厂、仓库、商店、住宅可以同处于同一个建筑物内。

2.3 “城中村”土地利用效率低下

从利用功能上说，由于国家政策引导不当，规划滞后，管理松懈，在生产结构由第一产业为主向，以第二、三产业为主转移的过程中，“城中村”内用地功能混杂。大量的无序建设挤占了村庄内有限的绿地和道路空间，破坏了村庄内的空间布局。从利用结构上说，“城中村”村民由于受到经济利益的驱使，加上政府缺乏有力的监控措施，致使村民违法建设和乱占乱建现象日益严重。城中村居民住宅设计标准低，缺乏规划，村内民居多是单家独户，且多为低层住宅，没有高层公寓用地经济，建设用地综合利用效率低。从利用空间来看，用地布局零乱分散，造成土地分割，影响城市开发和功能拓展，城市道路、公交、绿化等公用设施建设延伸受阻，形不成开发的规模效应，从而破坏了土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费。

3 解决城中村土地问题的路径探讨

3.1 完善土地产权制度

土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场，必须发展与规范并重，建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场。

1）完善土地使用权的流转机制

按照长远发展和近期运转相统一，“城中村”发展和保障农民利益相统一的原则，进一步加强集体土地产权制度研究，培育地产市场，完善土地流转机制。

首先，强化土地流转的引导，建立规范有效的土地承包使用权管理体制。根据物权理论，农民对其承包土地的使用权、宅基地等建设用地使用与城市居民对城镇土地的使用权是相同的，应当享有包括转让权(含出售、交换和赠送)、出租权及用作抵押物在内的各项权益。其次，健全集体土地登记制度。要完善土地登记发证制度，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而使农民真正享有土地使用权。要明确土地使用权流转的范围、条件、程序，逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。最后，建立集体土地评估制度。总结和借鉴国有土地基准地价标准实践经验，完善农村集体土地的分等定级、尽快建立集体土地基准地价标准体系。加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地交易各方面的利益，为“城中村”土地产权流转创造良好的市场环境。

2）完善“土地股份制”

由于乡、村、原村居民小组在不同程度上都是农民集体土地所有权的代表，这样必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象发生，农村集体土地产权的主体模糊。城中村土地股份制的完善就是在把原村集体土地转化为国有土地的前提下，对原村居民和村集体享有使用权或所有权的土地进行估价，折算成股份，组建股份公司。股份制改造同时兼顾政府的长远利益、股份公司的健康发展、原村居民的社会保障。借鉴国际经验，把政府所持有的股份设为“黄金股”，这样既保持了土地公有制的性质，同时又保证了股份公司的健康发展。“土地股份制”

在具体的执行过程中还应特别注意以下配套措施的执行：1）发挥股份制对资源配置的作用，实行政企分开；2）支付村民基本生活股利，保证基本生活收入；3）建立良好的政策环境，保障土地股份制改造的顺利进行。从而，保证政府的土地收益，促进土地产权的管理。

3.2 提高土地利用率

1）土地整理

土地整理是按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。

首先，确定“城中村”土地整理主体。“城中村”土地整理的主体即由谁来进行土地整理。在“城中村”居住的农村居民，是原集体经济组织的基本成员“，城中村”的土地整理应以其为主体进行，政府负责制定政策加以规范引导，不能越俎代庖取代居民的主体地位。

其次，设计土地整理方案。对土地利用现状分析和评价的基础上，进行土地利用结构优化和空间配置、制定土地权属调整初步方案、土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价，提供多方案的土地整理规划，并进行方案的可行性分析。最后，调整整理后的土地权属和居民利益。对于整理后的土地权属和居民利益的重新调整问题，要以土地的市场价值为准，在原有土地价值和整理后土地市场价值之间寻求最佳比例的方式，明晰土地整理收益分配关系。同从多角度多层次上探索“城中村”土地整理与经济发展、生态环境之间的相互作用过程，促进经济、社会、资源和环境的协调发展。

2）调整土地利用结构

城市是一个三维空间，土地利用既要平面布局合理，也要考虑各类建筑垂直用地的要求，充分发挥单位面积效能，合理确定不同的地段的建筑高度和容积率，努力提高城市建设用地的相对数量。根据土地利用“圈层”布局结构，改造城中村土地布局。在现有结构基础上，根据各“城中村”不同的区位条件和实际情况，把村划分为若干个圈层，在村核心区内建立以商业零售为主的社会发展和文化游乐的综合服务区和少数金融办公为主的综合区域，强化其土地区位价值，发挥其核心地区的作用；在核心区和居住区的中间地带，作为文化、小绿地、休闲娱乐、幼儿园等公众事业和生活服务设施的内围过渡区；在内围过渡区和外围过渡区之间是居住区；在居住区的外围是村与城市接壤的外围过渡区，集商贸、办公、城市绿化带和少量无污染工业于一体的混合过渡地带，起着与城市景观协调的作用。

3）加强土地管理法律制度建设

“城中村”土地管理工作的顺利推进离不开土地整理法律、法规。要以法律为依据，进一步完善土地征收制度，保证农民合法利益。

（1）加强土地征收范围法律制度建设

改革现行的征地制度，给予农地直接入市一个合法地位。现行征地制度没有被严格限定在“公共利益”上，存在着征地范围过宽，助长了滥用征地权力。如城镇建设片面追求城区规模扩张，盲目征地成风。必须改革现行征地制度，缩小征地范围，严格界定动用国家征地权力的公共利益类型，在公共利益之外的非公益性用地不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下改为征购。

（2）加强土地征收补偿法律制度建设

现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。土地征收补偿法律制度建设，首先，确定公平合理的补偿原则。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。因此，征地补偿应该以土地交易流通价格作为计算土地财产权补偿标准，体现补偿的公正性。其次，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下几方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值；土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况；置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失；对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。