玉林市集体林权制度改革存在的主要问题与对策

许科锦

广西玉林市林业设计院，广西 玉林 537000

国家部署和先后开展的全国深化集体林权制度改革是农村生产责任制的丰富和完善，是农村发展空间的扩展和延伸，是促进新农村建设和农民增收的有效途径，也是增强林业竞争力的支撑和手段、确保林业的可持续发展、改善生态环境的重要举措和保障。全国各省、区林改工作先后开展以来，由于各地情况不同导致进度有较大差异。广西要求在2009年起的3年内完成全区的林改任务。

位于桂东南的玉林市，辖北流市、容县、兴业、陆川、博白、玉州、福绵等6个县（市、区），人口600多万，土地总面积124万公顷；其中集体面积120万公顷、林地74万公顷；国有（区直博白、6万林场除外）3.6万公顷、林地3.5万公顷。2009年玉林市规定，全市林权勘界发证任务为69.53万公顷。自林改以来，由于玉林市人口众多、林地分布、立地条件与历史等诸原因，出现原来估计不到或不足的问题，曾对林改进度产生影响。林改班子与科技人员，通过一年多来的工作，不断发现和解决这些问题，为林改正常进展摸索出一些经验。

1 存在问题

存在问题主要包括历史、政策、群众工作与技术性等方面。

1.1 集体林区三定时界线不清

目前，林改过程中往往引用到1982年～1983年集体林区三定时的界线，而勘探中发现这些界线有时与省界、地区界、县界、乡界、村界冲突，三定时界线仅以具体地名作为界线，而且不准确，更没有附地形图。如：一个地名可以是一或多个山头，或者一个地点可能出现两个名称的情况。

1.2 集体林区与国有林区纠纷

玉林市在20世纪五六十年代成立的多个大中型国有林场，经过政府与相关部门的决定而规划其经营面积。但国有林场的规划界线与建立后的实际经营界线不符，如：广西国有博白林场规划面积80多万亩，实际现实经营47万多亩；市属大容山林场规划面积40多万亩，目前经营面积不足15万亩。多个林场在经营中被不断蚕食，至今高达221公顷。国有林场80年代的林权证界线只能说明大的走向，不可能有具体、一成不变的地名，林权证所附的地形图界线都是林场一直沿用的界线，却没有经过界线涉及的双方必要的现场勘测和签字。

1.3 村民与村集体纠纷

20世纪80年代初期的分山到户时保留有很多的山地是镇、村、队集体所管辖，随着时间的推移，一些村民随便占用集体林地植树或开垦种植作物；在80年代更有文件规定谁种谁有，蚕食集体或国有林地活动迅速蔓延，把侵占林地行为合法化。

1.4 林权勘界不准确

国家规定林改时限为5年，到自治区一级则规定为3年，到县一级就变成了2年。在这时间紧、任务重的情况下，很多县都把林改勘界承包给有资质单位，由于工作量大而向社会上招聘人手。参加外业的大多只是经过临时短期培训的人员，技术技术尚未完全熟练；同时在长时间、辛苦的勘界过程中村民未得明显的收益，参与积极性也不高，造成勘界进度慢，而又导致承包勘界单位经费拮据，积极性受影响，责任心减弱，最终影响到作质量，勘界自然不准确。

1.5 村民积极性不高

桂东南与桂西北等地有较大的差别，该地人口密度大，人多地少。大多数地方每户只有一亩几分林地，有十来亩的就是大户。这一亩几分山地对收入门路多的家庭来说作用甚微。其次，农村大多青壮年外出打工，在家留守人员多是老弱病残，或有心无力，或坐等子孙作主，不想多此一事。此外，当年分山到户时很多是各级集体林地，但经过少数人多年蚕食、部分林地被他人占据，而这样的人往往有其势力或背景，其他的村民干脆不近现场，又不签字。

1.6 政府重视不够

首先，个别地方安排负责林改的领导身兼多职，难得到基层一次；其次，有的乡镇分管领导在主持或参与当地林改工作中，无关痛痒、认为只是林业部门的事；第三，有些地方对林农宣传力度不够，尤其是交通条件差，远离乡镇、劳力外出的农户，了解林改政策还很肤浅；第四，安排参与勘界的工作人员少，有的只安排乡镇林业站人员，把林改工作变成上头的事，只在会上作讨论，不安排足够的人员到现场处理林改过程中出现的群众利益问题；更有个别乡镇把林改补助经费视为已有，外业工作人员艰苦劳动没有得到合理补贴。

1.7 群众利益分化

即使在同村同队，每家每户的林地面积出现很大差别，因而利益分化问题客观存在。在以往的分山到户之后，每家每户的家庭人口发展快慢不一，有些已从一户人家变成了好几户，有的却一脉相传、总是那么一个或几个人。如在陆川县一山村有一个孤寡老人拥有近50亩林地，而邻居十几个人也只有十来亩山地，心理难以平衡，少林地的一些人不想为其相邻地多的签字作证。

1.8 强求分山到户率，增加工作难度

按现在规定要求分山到户率达到80%以上，很多集体林地必须分到户，这与现实情况不尽相符。以前分山到户时，保留有相当多的镇集体、村集体、组(生产队)集体的林地，群众多年来都对集体经营的方法宽容，不少村集体利用山林也产生了应有效益，群众无异议。强行分山后有的户平均面积很少，如何利用变成难题。此外，分山是以何年何月的人口作为基数，村民还在争而未决。目前，许多青壮年劳力都外出务工，在家留守的人员多是老弱病残，很难集中讨论统一意见。有的村屯林地假若一定要分至户，反而变成一种负担，或无法利用重新变成荒山。

2 对策与建议

在发现上述问题的过程中，在政策的范围内，结合实际，采取了改进措施。

2.1 政府高度重视，务实推进

林改应达到促进生产力发展，改善林农生活，促进农村社会稳定，减少山林纠纷发生的目的。林改也是一项复杂的系统工程，只有务实的工作作风，采取一整套系统的对策，才能保证高质量渐进实施林改工作。

首先，领导层必需重视林改工作。在市统一安排下，各级政府选择和调整了责任心强的负责人和相关部门组成领导小组，不要挂虚名而不作实际工作的官老爷。政府和林改小组继续加强宣传力度，把林改带给群众的实惠讲清讲透，深入人心；坚持因地制宜、分类指导原则，根据本地实际情况，自主选择改革的形式、方法、不一刀切。如：博白、陆川、容县等乡镇实践证明，如：人员、经费、纠纷、侵占等多个问题在领导关心和参与下是完全或大部分可以解决的。

其次，要加强林改队伍建设。多个县、乡、镇把新竞争上岗的公务员加入林改队伍，年富力强，会电脑操作；充足人员后还进行培训，提高队员责任心和专业技术水平，能把林改视为自己的神圣职责；要求做群众工作要推心置腹，既不厌其烦，讲求实效，又要经受历史的考验，科学合理。

第三，政府严格掌握把关。在林改中及时公正解决林地纠纷和群众利益问题，既不迁就个别人的无理主张或有意闹事，又能真正维护大多数群众利益，维护国有林场的利益，坚定为公为民的思想，在群众中树立良好的形象。

2.2 加强林改勘界督查力度，保障勘界经费，确保勘界质量

林区的勘界、绘图是十分艰苦的劳动，除了责任心和具备专业技术外，没有强壮的体魄和充足的精力，是不能连续工作的。勘界单位和技术人员理应在经费上得到保障，才能提高勘界的积极性和责任心，从而提高勘界质量，才能取信于民。在各乡镇重视下，2009年的林改作业补助经费绝大部分落实到了参加具体工作的人员手中，获得绝大部分乡镇外业成员认可。

2.3 适时处理解决林地争议

动用各级政府调处人员的力量，坚持质量和速度相统一的原则，处理好改革和稳定的关系，坚持先易后难，循序渐进。坚持尊重历史，保持政策的连续性和稳定性原则。此次改革又是对林业“三定”的进一步规范和完善，对改革中出现的问题应当通过法律、法规或协商方式解决，确保社会稳定。发生是哪一级纠纷，就必须报告上一级政府。由国家处理省界纠纷，自治区处理各地市纠纷，分级处理，充分动用各级政府调处人员的力量。以事实为依据，以证据为基准。通过林改，乡镇与乡镇、集体与集体、林场与集体、集体与个人之间的权属纠纷，一部分得到了解决。

2.4 根据群众意愿办好实事

不强求分山到户率，减少工作量。坚持促进发展，保障收益原则，林改中要确保提高林地生产力，激活林地生产力，保障使用人的合法权益。如“祖宗山”、“阿公山”，在三定时就划归在一个、甚至多个生产队集体所有，而不少队的民主公平和信任的风气好；有的队人多山地少，或者林地变化复杂，难以公平划分，群众自愿留在集体管理、集体经营。也有三定时划分到一个家庭，但随着儿子长大，自立门户，又分成了若干个家庭。同时也由于兄弟之间的子女人数不等等原因，或者父母尚在，大家原意保留在“大户”、不愿意再划分到更细的家庭。既是历史事实，群众自愿，管理公正，一旦强行划分反而不合他们意愿。

2.5 从实际情况出发，不过分强求进度

坚持公平、公开、公正，尊重群众意愿原则，在改革过程充分尊重大多数群众愿望，确保群众的知情权、参与权、决策权和监督权。如：家长外出务工，就尽量与他们联系，或趁回乡机会，或委托亲朋、表达对林权的意愿和认证。对以往侵占林地的部分，乡镇主管敢于出面，联系群众，明辨是非，决不为这样的人办理林权证。

2.6 维护国有林场林地现状与集体林地边界的合理与公正

玉林市内有区直博白、六万、市属大容山以及县管的多个林场，林场与群众林地相互交错，分界错综复杂，有的甚至出现纠纷。由于目前林改发证不涉及国有林场的林地，若单纯由群众自行认定，则可能在发证过程中出现错漏。因此，在林改过程中，市内要求国有林场派出代表，负责其单位参加与涉界的各乡镇勘测，始终与四邻权属者共同在现场校对描图、认证，村、屯群众同意集体管理的要由个体村民或村民代表签字证实，不论大块小片林地的边界，严格按照规定得要经四邻确认。

2.7 结合林改需要灵活解决技术难点

发林证规定附上万分之一的地形图，有的农户零星林地只有几十平方米，在图上无法绘制。为了正确标示，先在林区图上标明位置，然后加上放大示意图，标明林主林地形状、界线走向、实际面积和四邻户主的签字认可，解决了按规定比例操作的地形图无法绘制细小面积的问题。

2.8 向林农普及林业知识

如有的地方以往分山按照斜坡进行量度，现在采用勾图的水平面计算林地面积，前后数据产生了差异，变成坡度越大林改后的面积越小，一些群众产生误解，工作人员便以实例进行解释。对某些林地适宜种植什么品种，或现有林上出现病虫害如何防治，林改中的技术人员也力尽所能或联系相关专家给予帮助，加强了林改人员与林农的联系，也对工作的开展和深入提供了便利。

3 结论

深化集体林权改革是党和国家的英明决策，对促进生产力发展、改善林农生活、促进农村社会稳定和促进民生管理等起到重大作用。在林改中出现的问题，坚持尊重历史、保持政策的连续性和稳定性的原则，坚持公平、公开、公正、尊重群众愿意、因地制宜、分类指导和促发展保收益的原则，就能够不断发现和解决林改过程中出现的问题。一年多来的实践证明，林改道路上的困难是可以解决的。玉林市在18个月的林改过程中，严格执行上级相关的法规，结合工作中出现的要点、难点，逐一找出相应的改进措施，使林改工作不断引向深入，取得了明显的成效。至2010年8月1日止，玉林市6个市、县、区除广泛的动员宣传、制定林改实施方案、林权权利人向林业部门提出申请等前期工作外，完成了勘界57.33万公顷、占任务82.45%，发证43.33万公顷、占任务62.32%，发证农户达20.8万户的阶段性成绩，林改工作正健康有序深入进行，必将能够达到预期目标。