谈中国防治腐败的历史努力

李丽珊

（江南大学法政学院，江苏 无锡 214122）

孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”在人类政治文明发展的过程中，政治腐败如影如随，而中国2000多年的封建统治历史也堪称一部政治腐败的斗争史，历朝历代的统治者都孜孜不倦地探求着如何构建有效的制度和法律框架来防止权力滥用。历史的努力给我们留下了一笔宝贵的财富，对于目前正处于政治转型期的中国来说，有很多有利的启示。

1 重典以绳奸慝——防治腐败的刑罚经验

“腐败”一词最早出现于汉书，用于指谷物发霉腐烂。后来，它被逐渐引申到政治领域，成为一个政治术语，晚清时期的话本小说中就常出现“官场腐败”等词汇，意指公共权力的滥用，这是“腐败”最为人所知的一种界定。另外，我们还注意到，在马克思、恩格斯、列宁的一些著作中，“腐败”一词除了代指公权私用以外，还等同于“腐朽”一词，用来批判封建主义和资本主义的腐朽。在文章中，我们将腐败的概念纳入政治学的领域，引用国内学者王沪宁的观点，将腐败界定为“公共权力的非公共运用。”

腐败最初滋生于原始社会末期，随着生产力的发展，私有制逐渐产生，“家天下”取代了“禅让制，君主横征暴敛、贪财纵欲”。例如禹的儿子启，在接位之初尚能克己自律、任贤用能，但随着权力的扩大，启很快就腐化了，在位仅9年就因荒淫过度而病死。与此同时，官员贪污、买官卖官等吏治腐败现象也开始出现。在早期典籍《左传》中就有“大夫多贪，求欲无厌”、“政以贿成”的记载，《国语》中也有“骄泰奢侈，贪欲无艺”、“以贿成事”的记载。

古人很早就意识到贪腐蚀国的危险，历代统治者为了维护统治，皆采取不断完善法律制度来防止权力的滥用和腐败。早在尧舜禹时期，中国司法鼻祖皋陶就制订了昏、墨、贼的罪名，其中，墨就指的是官员贪得无厌，败坏官纪，夏朝时凡犯此罪者均被处以死刑。西周制定有针对审判官的“五过之疵”，即惟官、惟反、惟内、惟货、惟亲，以防止官员徇私舞弊。战国时期，我国第一部有关法律的专著——《法经》诞生，其中规定的“六禁”之一的“金禁”，就是有关惩治官员受贿的规定。秦朝时期，法家思想得以贯彻，律法体系逐步完善，在治理政治腐败方面主要表现在分类细化，分别规定了任人不善、玩忽职守和贪赃枉法等罪名。西汉时期法律体系则更加完善，特别是制定了独立的监察法规，大大加强了惩治贪腐的力度。隋唐时期是我国封建立法发展的成熟时期，治贪立法也进入定型阶段。《唐律》中将官员的贪污受贿行为细化，并做出了严格而具体的规定。其后，宋、元、明、清诸朝的成文法典对贪污受贿行为的惩治大多继承于前朝，但仍陆续增加了监守自盗、枉法赃、行贿等罪名，并且在量刑方面也逐渐趋于严厉。需要指出的是，古人在立法治贪方面着重强调“准”的思想，在他们看来，如果刑罚的界定不够准确，将会给予执法官员很大的裁量权，而这种机制就有可能产生新的贪污腐败。

刑罚是君主统治国家的必要手段，是社会秩序得以维持的有效途径。通观中国历史，惩治贪官的刑罚一直很严厉，甚至可以形容为严刑酷法。先秦时论“墨”罪的官员，一律被处死并弃尸于市。秦朝之后，统治者基本采纳荀子“凡刑人之本，禁暴恶恶，且惩其未也”的思想，主张严刑惩处贪官，希望能起到杀一儆百的作用。历代制定的具体刑罚方式基本包括法定主刑和法外附加酷刑两种。主刑主要笞刑、杖刑、徒刑、流刑和死刑5种，虽然理论上这些刑罚有轻有重，但由于刑具以及人为因素的影响，仅死在笞刑和杖刑下的官员就不胜枚举。法外酷刑包括墨面纹身、挑筋、剁指、断手、斩趾、去膝、阉割、剥皮、凌迟处死等，多用在秦、汉等法典不够健全的朝代，但是出于对贪官的憎恶和愤恨，后期的统治者仍不时会突破法典范围实施酷刑。例如明代著名的大宦官刘瑾就被判凌迟处死，整个行刑过程共割了3357刀，整整持续了3天，残忍至极。残酷的刑罚在一定程度上的确对官员有所震慑，使得封建王朝的官僚机构在一定时期内能够保持着较为良性的运转，但需要指出的是，在中国的封建专制体制下，腐败这一顽疾不可能从根本上得到根治。

论及今日中国，腐败案件同样层出不穷，官员敛财数目惊人，百姓恨不能“得而诛之”，舆论上也不乏有加大对腐败分子的定罪量刑的言论，认为只有重刑才能有效地遏制腐败。但从历史上我们可以总结出，仅靠残酷的刑罚无法起到遏制腐败的作用，反而会把法律滥用为杀人的工具，激发其人民对于法律的抵触情绪，加深社会矛盾，对此，我们必须汲取教训。腐败固然可恨，但是惩治腐败必须在法律的框架下，符合法理精神。

2 为政以德——防止腐败的德治经验

古人很早就指出刑法不是惩治腐败的唯一手段，“法能刑人，而不能使人廉；能杀人，而不能使人仁”。聪明的统治者善于将惩贪和倡廉作为手中刚柔并济的两把利器兼而用之，从而达到维护从政者德行的目的。

我国最早的廉政思想出现在《晏子春秋》齐景公与晏子的对话中，晏子认为廉政能否长久，关键在于各级官吏能否坚守节操，出淤泥而不染。儒家学派则直接将“廉洁”、“廉平”、“廉正”、“廉直”等道德准则置于其“修身齐家治国平天下”的政治理念中。在其影响下，历朝历代统治者的治政举措，大多都高举“廉政”的旗帜，采取一系列反腐倡廉的措施。具体包括德教为先、颁布禁令，统治者修身律己、严惩高官和定期考核等。

2.1 德教为先

对于中国古代思想家来说，通过对从政者进行思想教化来追求政治清廉始终是其目标之一。儒家思想以强调官员要注重礼义廉耻，提高自身修养为防治腐败的主要手段。孔子将统治者的政治道德建立在其个人道德的基础上，提出了“为政在人”的观点，即吏治的好坏要取决于什么样的人掌权，为政者要有好道德；孟子倡导清心寡欲，指出“养心莫善于寡欲”；荀子则要求人们应该志节高尚，不贪小利，“卑湿重迟贪利，则抗之以高志”。在探索廉政思想方面较为成功的学派还有法家，其主张治贪要从制度上和道德上双管齐下，如代表人物管子认为礼、义、廉、耻是立国的4大纲领，并强调“廉不蔽恶”，即为政之人要廉洁自爱，勿以恶小而为之。法家的廉政思想较之于儒家更具有现实性和可操作性，为我国整个封建时期廉政文化的建设奠定了良好的基础。

2.2 颁布禁令

禁令，相当于现在的禁止性文件，是古代约束官员比较通行的一种做法。汉初，因有军功者甚众，汉高祖五年诏：“七大夫，公乘以上,皆高爵也。……其令诸吏善遇高爵，称吾意。且廉问有不如吾意者，以重论之。”这是一则较早的针对高级官员颁布的戒律，严格的规定了对军功地主的安置与限制。五代蜀主孟昶书有著名的《颁令箴》，训诫地方官要爱护百姓，不做贪官污吏。宋灭蜀后，宋太宗以史为鉴，将《颁令箴》缩为：“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺”16字颁令天下。宋朝大中祥符元年(公元1008年)颁布了《诫谕百官辞》，将戒律范围扩大到文武官员，诫谕官员要勤政爱民、廉洁奉公等。明朝颁布戒律频繁，主要有《诫饬功臣铁榜》、《昭鉴录》、《永鉴录》、《祖训录》、《醒贪简要录》、《到任须知》和《现行条例》等，包括了对皇子、功臣、藩王和官员的自律要求。

2.3 统治者修身律己

封建社会中央集权的特性决定了一个时代的德行与风气与当朝统治者的个人修养作风密切相关，大凡有作为的君主，均懂得严格要求自己。汉高祖刘邦霸业未成时嗜酒好色、不孝不俤，一旦黄袍加身，却布衣素食、勤俭有加，将相百官相继效仿，一时百姓富足、国家强盛，为“文景之治”打下了坚实的物质基础。明朝开国皇帝朱元璋也以勤勉有加著称，他事必躬亲，每日要批阅20余万字的奏折，真可谓是日理万机，他躬行节俭、爱惜民力，以自身的行动为百官做出表率，为明初的富强奠定基础。

2.4 严惩高官

《管子》中有言：“治官化民，其要在上”，大意是指要形成良好的世风关键在于上层社会的风气，具体来说就是政风。明朝谏官杨继宗在弹劾权阉严嵩的奏折中曾指出：“自嵩用事，风俗大变。……自古风俗之坏，未有甚于今日者。盖嵩好利，天下皆尚贪。嵩好谀，天下皆尚谄。……”可以说，上层阶级的表率对当下世风的形成具有重要的导向作用。但是中国自古有“刑不上大夫，礼不下庶人”的说法，这为从源头上治贪造成了很大的阻力。秦代重法派代表人物商鞅虽提出并践行了“刑无等级，法不阿贵”的思想，但当“法及太子”时，仍被迫采取“黥其师”的变通做法。不过随着历史的发展，以史为鉴的统治者逐步重视了对高官贵戚的处罚。隋文帝曾严惩触犯刑法的太子杨勇，还将贪赃枉法的三子杨俊关进大狱直至其病死，堪称大义灭亲。最严厉的还要数明代的朱元璋，他不仅下令处死了倒卖私盐的女婿欧阳伦，还手刃过目无军纪用粮食酿酒的越国公胡大海之子，真可谓铁面如山。

2.5 定期考核

我国古代对官员的考核主要包括政绩和德行，最早可见于《周礼》中的“八法”和“六计”，前者考核官员的政绩，后者侧重考核官德。对官员德行的考核，从先秦到明清历朝看来，趋向于细化和严厉，例如唐代的“四善”（一曰德义有闻，二曰清慎明着，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈）就是把官员的自身道德修养放在考核的首位。先唐时期，官吏考核有定期和不定期之分，唐代以后基本默认为一年一小考，三年一大考。古代对官吏考核的结果很重视，汉代将考核成绩显著的官员称为“最”，同时给予重奖，成绩较差的则称为“殿”，要追究责任并给予处分。唐代的考核等级分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中和下下九等，以考核等级决定官员升降，得上者官升一级，得中者保留原任，得下者撤职查办。严厉的年度考核犹如官员的紧箍咒，在一定程度对预防腐败产生积极的作用。

崇尚德治，重视道德的教化作用，是中华民族人文主义精神的一大特色。从近年来的一系列腐败案件中可以看出，思想道德的腐化，世界观、人生观、价值观的扭曲是一些官员最终堕落的根源所在。所以，要从源头上根治腐败，很关键的一个途径就是要在官员的思想和修养上建筑牢固的防线，相信古人的方法和手段能在一定程度上能给今人以不少启示。

3 御史之名——防治腐败的监察经验

除却法治、德治，古代良好的政治制度构架也是防治腐败得力的一大原因。自秦汉起，各个王朝都在孜孜不倦地探求着完美的监察制度以求遏制腐败，尽管没有一个时代能够真正做到杜绝腐败，但这些制度还是在一定程度上维护了封建社会的稳定。

3.1 中国古代监察制度的产生与发展

中国古代的监察制度由谏官制度、御史制度以及封驳制度三大体系组成，初创于秦汉，发展于魏晋，成熟于唐宋。早在封建社会初期，秦始皇就设置了专门的监察机构，负责对中央机关和地方各级政府及其官员的监察。汉承秦制，设御史大夫“掌副丞相”，既任监察之职，又掌行政大权。东汉时期，御史台成为“专任弹劾，始不居中主章奏之事”的专职中央监察机构。两晋时中央监察制度较之以往有了较大的发展，东晋设置了门下省，为隋唐时期以门下省为主的封驳制度奠定基础，另外，御史弹劾对象的级别提高。隋唐时期，御史开始脱离宫禁。唐设三省六部一台，御史台成为独立的机构，不再隶属于三省。御史台设台、殿、察三院，将中央和地方检察权区分开来。此后，中央监察制度趋向于融合。明朝废御史台，三院合一设都察院，创置六科给事中制度以加强对六部的监督。清朝时期，御史和言谏合二为一，并将检察权分散于军机处、内务府的机构，使中央监察制度形成了多轨道的监察体制。

3.2 中国古代监察制度的特点

3.2.1 职权独立，垂直统辖

从东汉开始，御史台正式脱离相权成为独立的监察机关，其直接对统治者负责，行政长官不得干预监察官员的选任，从而保证了监察官可以有效地行使监察权力。宋朝还专门制定了宰相和执政不得染指中央检察官选任的回避原则，为监察的独立性提供了制度保障，有利于提高检查实效。

3.2.2 位高权重，地位超然

随着统治者加深对监察体系的重视，检察官的权力和地位不断提高。唐代之前，检察官仅在礼仪地位上显赫，品级上还要受一定的限制。自唐朝开始，监察官的实际地位开始上升，御史台长可升至宰相之职，为从三品大员，据唐人李华统计，仅唐玄宗开元、天宝年间，御史台长升迁“至宰辅者四人”。元朝进一步提高监察官品级，御史大夫可获封从一品。明代都察院设左、右都御使，均为正二品官员，清代左都御史为一品或者二品。

监察官地位上升的同时，监察机构的地位也不断提高。宋代的地方监察机构统称监司，其权力和地位都在地方行政机关之上，是宋朝地方的最高权力机构。元朝御史台的地位大为提高，是与中书省、枢密院并行的机构。明初，御史台与中书省、大都督府并列，朱元璋对其极为看重，诏谕“台察之任尤为清要”。

3.2.3 限制与反监察

绝对的权利必然造成绝对的腐败。位高权重的监察官如果不接受监督，也必然会出现权力的腐败。在唐朝之前，对于监察机构的监督权只掌握在皇帝的手中，监察官只接受君主的监督。唐代规定，如若御史弹劾不当，左右丞相有权弹劾。宋代在尚书省内设立都司御史房，用以核审御史是否失职，并对御史的行为加与约束，使得行政机构与检查机构互相监察，此举有利于统治阶级内部的协调。明朝素来重视御史作用，但对于御史违法也毫不手软，明英宗曾颁布规定，如御史违法，罪加三等。

在监察官的选拔上，历朝也做出了一定的限制。正直、干练和博学是御史的必备条件，另外，个人资历也比较重要。例如，宋朝要求御史应具有丰富的实践经验，起码要担任过两任县令，方可供职御史台。明清对御史的学识极为看重，中选者一般都是新科进士、举人，这些新进御史在朝中没有“裙带”关系，因此敢于直言进谏，大大推动了惩治腐败的力度。

3.3 中国古代监察制度的局限

严密完备的监察制度在中国古代政治系统中有极其重要的作用。于统治者一方，它制约了君权、协调了统治阶级内部关系；于被统治者而言，它打击了官员腐败和失职行为，在一定程度上维护了封建统治秩序的相对稳定。但是在中央集权的封建社会环境下，监察制度也不可避免的有其自身的局限性。

3.3.1 古代监察制度的独立性是相对的

在封建社会人治的大背景下，监察制度虽脱离了行政长官的干预，但最终还要对君主负责，所以说，监察制度的独立只是相对于官僚系统，而高居于制度之上的皇帝，只能依靠自身的理性和能力来约束自己，无法论及有效监督。

3.3.2 在封建政治体制下，单纯的分权监督无法解决根本问题

中国古代的权力结构必然会导致腐败。在一元制的政治制度下，欲形成建立在权力分立基础上的多元权力结构、权力的相互制约和民主监督是无法实现的，当整个统治集团普遍腐败的时候，那么，监察制度的软弱甚至无效是显而易见的。

虽然监督体制在古代君主专制体制下发挥作用有限，但是历史的经验教训仍然对现今的反腐败斗争有一定的启示。我国目前的监督体制是党内监督机构和行政监督机构合署办公，职责界限不清，影响监督效能的发挥。所以在实际工作中，设立专门的行政监督机构，提高行政监督机关的权威性和威慑力就显得尤为急迫。另外，加强各种行政监督机制间的协调配合，尤其是各有关职能部门的协调配合，既可以充分发挥监督体制的整体优势，又可以在各部门间形成互相监督，有效地防止腐败的发生。

惩治腐败，与国家兴衰与政党存亡息息相关，对正处于政治转型时期的我国尤为重要。中国古代历代王朝的经验告诉我们，反腐治贪是一项艰巨而系统的工程，不仅要有制度、法律的外在保证，还有从内部加强道德修养建设，内外兼修，方能保障国家长治久安。

[1]王沪宁:《反腐败-中国的实验》,三环出版社,1990年第1版,第 11、89-90、97-98、99、110 页

[2]《尚书·夏书》

[3]《尚书·周书·吕刑》

[4]、[5]、[9]海容，《政治的尊严》，中国检察出版社，2007

[6]《盐铁论》卷10《申韩第五十六》

[7]《荀子·修身篇第二》

[8]白寿彝，《中国通史》，上海人民出版社，2005

[10]《明史》卷219《列传第九十七》

[11]《旧唐书》卷47《职官二》

[12]、[14]、[15]贾玉英，《监察制度发展史》，人民出版社，2004

[13]、钱穆，《中国历代政治得失》，生活.读书.新知三联书店，2005