国外流域水污染治理的三种模式

陈坤

(华东政法大学,上海 201602)

1 直接管制治理模式

直接管制治理模式是西方最早采用的水污染治理模式,目前这种模式在市场治理和协商治理两种模式配合运用下,水污染治理取得了非常好的效果。直接管制治理模式主要采用行政治理和立法治理两种手段。

1.1 行政治理手段

水事管理是政府行政管理的范畴,水事管理机构的设置与该国发展的历史阶段、政治文化特征和政治体制密切相关。

1.1.1 水污染治理模式

(1)从纵向水事管理来看,权力是集中在中央还是集中在地方,与各国政治文化和政治体制密切相关。对联邦制国家来说,水权管理分散,水污染治理主要由地方负责。如美国、加拿大等,除重要河流由联邦政策负责开发管理外,各州境内水权属州政府所有,州政府承担管水责任,拥有水事立法权和相应的水事管理机构设置权。对单一制国家来说,水权管理相对集中。水污染治理主要由中央负责。目前,因相对集中的水权管理造成的水管理效率降低而有逐步下降权力之势。

(2)从横向来看,中央水事管理权力是集中在单部门还是分散在多部门,也与该国的政治文化和政治体制有关。单部门的水事管理能有效避免部门间的交叉和冲突,管理效率较高;缺点是部门权力过大,监督成本大。多部门的水事管理,管理弹性大、运转灵活;但管理部门众多,会出现职权交叉和利益冲突,综合协调困难,容易造成管理低效。目前,各国水事管理仍以多部门分散管理为主。但是,有逐步走向集中的趋势。

(3)从职能设置看,中央水事管理机构主要负责全国水资源规划与协调,水事管理总目标,水事管理政策、法规和标准。地方水事管理机构负责实施国家水事管理总体目标和各项具体指标,制定地方水事政策、法规和标准,解决地方水资源问题。

1.1.2 凸显流域治理

(1)建立流域协调委员会,它是流域内相关利益主体共同组成的非常设机构。其主要功能是协商和调解相关水事问题,如澳大利亚的墨累河流域委员会、美国的特拉华河流域委员会和萨斯奎那河流域管理委员会。其人员构成为联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成,遵循协调一致或多数同意的原则。其权限狭窄单一。

(2)建立流域委员会,它是常设流域管理机构,获国家立法授权,拥有立法和执法权,具有广泛的水事管理职责,包括控制水污染和管理水生生态环境的职能。其任务是统一管理流域内地表水与地下水的水质与水量。代表性的国家是英国、欧共体各国和东欧一些国家。其权力广泛。

(3)建立流域管理局,作为中央政府的派出机构,负责流域的水事管理,立法赋予其广泛的权力。经费由中央财政拨款,直接对总统负责。如美国、印度、墨西哥、斯里兰卡、阿富汗、巴西、哥伦比亚等国;其主要职责是统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源。这种模式权力集中,但与地方政府协调困难。无论哪种模式,流域管理均显出一些共同特征:一是以流域为单位进行管理;二是流域管理机构具有政府和企业双重性质;三是流域管理机构拥有广泛权力,并获得法律上的确认。

1.2 立法治理手段

1.2.1 通过立法来树立水污染治理机构的权威

国外各种水污染防治机构的设置、权力安排都是通过立法的方式来实现的。通过立法来凸显水权公有,淡化水权的民法色彩。水权公有确立水事相关法律以行政法律关系为主体,维护公共利益为宗旨。如美国在《国家环境政策法》(1969年通过)中强化联邦政府的环境管理权。法国在《水域分类、管理和污染控制法》(1964年通过)中确立了环境部门的环境管理权力,并完善了流域分类办法。日本在《公害对策基本法》(1967年通过)、《水质污染防止法》(1970年通过)中确立了国家环境保护部门水污染防治的管辖权,并1972年设置环境厅,加强水污染防治力量。

1.2.2 完善水法体系加强水污染防治

(1)以英、法为代表的欧洲国家,通过制定基本水法和专项水法来完善水法体系。如瑞典(1918年)、英国(1973年)、法国(1964年)、联邦德国(1959年)等都先后颁了基本水法,并在此基础上形成各专门法律法规来加强水污染防治。

(2)以美国、日本等国为代表,不制定基本水法,而是根据水资源利用和管理的需要制定专门法规来进行水污染防治。如美国,对水工程的规划、拨款、建议和管理都定有专门法规。如《河道和港口法》、《水土资源开发利用研究的经济与环境原理和指南》等专门法规数十个。日本的水事专门法规有《河川法》、《特定多目标法》、《水资源开发促进法》、《水污染防止法》等。

1.2.3 针对水污染防治专门立法

由于水污染已经成为社会公害,水资源开发利用在改善生态环境的同时也对环境造成负面影响。许多国家专门针对水污染防治进行立法,强化水体污染的预防和保护;强调污染者治理规则;强化水害的防治,兴利除害,加强防洪与防治水土流失的法律规定。如法国通过《水域分类、管理和污染控制法》(1964年)、日本通过《公害对策基本法》(1967年)和《水质污染防止法》(1970年)、瑞典通过《水系保护法》(1941年)等来加强水污染防治。

1.2.4 通过立法来强化流域管理

国外流域管理强调立法在先,赋予流域管理机构广泛权力,全面规划和管理整个流域。为流域管理提供法律保障。许多国家都制定了流域法,从法律上确定流域管理机构的地位和工作职责,理顺流域内各种利益关系,保证流域内水事管理的顺利进行。如美国1933年颁布《特拉华河流域协定》来加强田纳西河流域和特拉华河流域的管理。利用《田纳西流域管理局法》确立田纳西河流域管理局的职能、开发自然资源的任何和权力等。

2 市场治理模式

2.1 水权交易与水权出租

在这发达国家经常使用的一种市场化手段。当水权界定明确时,有效地控制水资源的需求,最好的方式就是进行水权交易。如澳大利亚在墨累——达令河流域实行了取水限额政策,禁止超限取水。为提高水资源利益效率,在墨累河下游地区开展州际水权交易和水权出租,用市场化手段调节各州的水资源用量。

2.2 用水者付费和污染者付费

为了减少流域水污染,筹集治污经费,西方国家普遍实现用水者付费和污染者付费制度,实行“谁用水,谁付费;谁污染,谁治理”,达到以水养水的目的,减轻社会负担。所筹集资金用于流域管理和进行相关水的研究,确保流域管理机构有稳定充足的资金来源。用水费和污染费均记在水网用户账单上,依账单收费。筹集的资金用于水利工程建设、流域机构的运作、水质水量监测和进行有关水的研究。费率的确定由流域内相关机构和利益主体协商确定。各供水工程的收费率由水管局与流域委员会商议后决定,要求与计划中各工程的优先次序相一致,由流域委员会按工程的优先次序和供水质量目标经过与地区协商确定。

2.3 补偿制度

在流域水污染防治时,也突出了污染施害者给污染受害者进行补偿的制度。目的是维护流域内受害的利益,对流域内水污染违法行为进行处罚。流域内的所有公民均遵守“谁开发、谁保护;谁利用、谁补偿”原则,以体现公平。

2.4 以电养水制度

流域水污染治理经费有限,一些国家为改善流域生态环境,扩宽水污染治理经费来源,实现“以电养水”,即通过流域水利发电工程的兴建,所获取的电费用于补偿流域水污染治理。如美国的田纳西河流域管理局,实施“以电养水”使其成为全美最大的电力生产商,电价仅为全国电价的40%,服务范围达到7个州,成功地为田纳西河流域管理提供了充足的经费来源。

2.5 金融支持政策

相对来说,流域水污染治理的经费来源捉襟见肘。为保证流域水污染治理,一些国家通过金融财政政策来支持流域水事管理。如政府通过流域开发项目拨款、允许发行企业债券筹集资金、免税和低税政策等。

2.6 完善水价形成机制

水资源的使用和水污染的治理,关键之点还在于形成一个完善的水价机制,促进节约用水和减少水污染。流域内的供水企业和污水处理企业都能赢利,主要是形成了一个合理的水价形成机制。通过水市场的完善,水权的交易,用水效率大大提高。实行以用水许可制度或水权登记制度为核心的水权管理制度,对水资源实行有偿使用与管理。

3 协商治理模式

3.1 协商理念

协商治理流域水污染问题目前已经成为国外主要的治理手段。协商治理水污染在流域管理相关法律中有明确的规定。同时,法律的制定也是通过协商的方式达成的。因此,协商治理即是一种手段,更是一种理念。如随着墨累-达令河流域水污染日益恶化,早先制定的《墨累河河水管理协议》已不能适应水污染治理的需要,1987年流域内相关利益主体经多次协商,共同订立了《墨累——达令流域协定》。同时,协定也规定流域内水事管理主要通过协商方式进行。

3.2 协商立法

国外的流域管理立法均是通过各方协调建立起来的。如《墨累-达令流域协定》等。

3.3 协商机构

各国在各大流域纷纷建立了各种流域管理机构来进行协商治理水污染。这些机构如前所述有3大类包括流域管理局、流域管理委员会、流域协调委员会,均是流域管理中的协商机构。

3.4 协商机制和手段

3.4.1 协商对象

协商对象包括4个层面,流域管理机构与中央水污染管理机构的协商;流域管理机构与流域内各地方政府间的协调;流域内各地方政府间展开的协商;民众的参与协商。

3.4.2 协商手段

(1)投票表决制。流域内各利益主体的利益诉求可以通过投票的方式得到充分的体现。

(2)流域管理机构的开放会议制度。流域管理机构会定期举行开放会议,有兴趣的公众均可以到场旁听。

(3)听证制度。凡涉及流域内各利益主体的决策,均须举行听证会,发布听证会公告,吸引利益相关者参加听证。

(4)排污汇报制度。排污者定期将自己对排污检测数据向流域管理委员报告,如果作假欺骗,将受严惩。

(5)取水注册登记报告制度。流域内各用水户的取水(不论地表水或地下水)均要注册登记,报告取水量。

(6)水文信息的公布制度。定期发布水文年报,流域管理委员会通过自己的刊物或网站定期向社会公布相关资料,公众可以通过联网进行检索。

(7)顾问委员会制。顾问委员主要来自流域内各界民众,协商委员在水资源管理、毒物管理、水质、最小流量控制等方面进行咨询。

3.4.3 协商保障

中央政府对各流域管理委员会的财政上的支持,是保障流域管理委员会协调流域内各行政机构水污染治理行为的物质保障。流域内行政主体的互谅互让是协商的基础。

3.4.4 公众参与

(1)通过各种平台,推动公众了解流域水事管理。通过“土地关爱计划”吸引公众参与流域水事管理。该计划的实施方通过“扎根基层”,直接面向农民和社区。政府通过建立自然信托基金的方式对社区进行资金支持。吸引一些营利和非营利组成参与该计划,开展环境教育活动。该计划成功推动公众参与到流域水事管理活动中来。提高了公众的环境意识,对流域水污染防治起到了积极的推动作用。

(2)设立调查咨询机构了解民意。如在墨累——达令河流域委员会中下设社区咨询委员会,是部长委员会的咨询协调机构,由地区代表和特别利益集团的代表组成,是部长委员会与流域内居民的联系纽带,负责收集调查各方意见,为部长提供决策咨询。

(3)流域机构的组成体现公众参与。各国的流域管理强调多方参与,增强其民主化、科学性与透明度。各级流域管理机构中,除中央及地方代表外,还吸纳了用水者和相关专家作为其成员,且所占比例不小。为了更广泛地吸引公众参与,有些流域管理机构除设定正式委员外,还设置了代理委员,建立了委员会会议的旁听制度、听证会制度、顾问委员会制度、基本资料的联网检索制度等。同时,吸收公众直接参与流域水事管理的监督工作。如法国的“三三制”和“水议会”。“三三制”的组织形式是1/3成员是用户和专业协会代表,1/3是政府有关部门代表,1/3成员是地方当局代表。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。

(4)建立多层对话机制。流域管理还在国家、流域及地方3个层次建立了“协商对话”机制。根据这一机制,流域管理机构成员、用水户和国家行政代表可就流域水管理事务进行协商对话,使流域水事管理充分反映各主体的利益诉求,使决策更加科学。

(5)民选流域管理委员会成员制度。为提高公众参与的积极性,更好地体现民意,许多流域管理机构的成员可以通过民选产生。除一部分成员为用水户代表和政府有关部门代表外,其余成员均民选产生。

3.5 水事管理中的协商实践

我国水事管理中存在协商治理的萌芽。明清时期,一些发达灌区通过灌区选举的形式协商治理水资源。一些用水户开始自筹资金兴建水利设施,经过推举,轮流担任水利设施的管理者,自主管理水利设施。这种自筹资金、自己建设、自己管理就是典型的协商管理。协商主要是灌溉用水协商,还未涉及水污染治理协商。在当代,水权交易协商成功出现在我国市场经济发达的浙江省。通过协商谈判,浙江义乌向东阳买水。跨界水事纠纷的协商,我国政府明确规定由上级行政部门承担。跨省界水事纠纷的协商由水利部主导。这些水事协商活动及相关规定为我国建立水污染协商治理模式打下了基础。

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[3]越来军.我国流域跨界水污染纠纷协调机制研究——以淮河流域为例[M].上海:复旦大学出版社,2007.