美国、日本学校危机管理经验与启示

林 洲，梁沛华，袁 珊，简福爱，陈佳文

广州中医药大学，广东广州 510405

随着社会经济的发展，学校对外联系的增多，学校已不再是一片净土，校园危机事件频频发生，严重威胁在校学生的人身和财产安全，影响高校稳定，引起媒体和社会的关注。如何进一步加强学校危机管理，已成为各学校管理者、研究人员思考的问题。

1 美国学校危机管理分析

1.1 美国学校危机管理管理机构

美国大学无论私立还是公立均被认为是公共领域，因此，大学的危机管理自然就是国家公共危机管理的组成部门。经过多年的经营，美国已建立起较为完善的公共危机管理体系，其核心机构是FEMA，即联邦紧急事务管理局（The Federal Emergency Management Agercy），其使命是“领导美国针对灾难，进行预防、反应和恢复”。这是一个直接向总统负责、报告并处理国家灾情的独立政府机构。根据美国联邦应急计划（Federal Response Plan），美国各州和地方政府有处理危机的主要责任。当大学出现危机事件时，州政府或地方政府的先期处置权优于联邦政府，即只有在危机的严重性超出州或地方政府的处理能力，并在地方行政长官向联邦政府发出请求，经总统宣布危机要发生后，联邦政府才能介入。此时，FEMA将会担当起危机管理的协调机构。

1.2 美国学校危机管理法律保障

FEMA与各州教育部门制定了一系列应对危机指南。如2003年下发全美的《危机计划的实用资料：学校与社区指南》就明确规定各种危机的类型、阶段以及对危机预防和反应的措施。1994年制定的《校园禁枪法》即GFFA，要求所有接受联邦教育基金的州通过《改善校园环境法案》即LASA法案，任何州到1995年时若仍没有类似LASA法的法规出台将被取消领取联邦教育基金的资格。以此方法，联邦政府得以在处理大学校园危机方面对各州立法施以一定程度的控制。

“9·11”事件以后，美政府对大学校园的危机监控和管理更加严格。联邦教育部（2002-2007战略规划）特别强调建立学校的安全目标，为响应联邦号召，各大学普遍加强了学生品格、公民意识和爱国主义教育。

1.3 美国学校危机管理程序

美国联邦教育部认为，学校危机管理的核心是学校的全面安全。2003年制定的《危机计划的实用资料：学校与社区指南》认为，危机的发展包括3个阶段：潜伏期、爆发期和恢复重建期。危机管理包括4个环节：危机的缓解与预防、针对危机的准备、对危机的反应和危机后的恢复。教育部强烈建议按这4个阶段制定安全计划，同时鼓励各大学制定每所校舍的安全计划。

第一个环节是危机的缓解与预防。这主要包括对大学校园的环境审查和安全设施的加强；对相关学生的监控与心理干预；校园警察实时监控和反应等。

第二个环节是对危机的准备，包括危机预案的制定以及具体的环境与物资准备。危机预案的内容要求必须涵盖危机的类型及各类危机的应对措施；处理危机必须坚持生命第一的原则；需要联系的关键机构和人士的电话号码、备用号码学校的详细平面图、各建筑物及其临近区域的地图；如何关闭，封锁学校或建筑和撤离人员的指导方案；与媒体、内部人员、公众进行沟通的指导大纲等。预案制定并获得后须定时演练。

第三个环节是对危机的反应。危机一旦发生，危机预案自动激活。包括成立一个紧急反应命令中心；证实并评估危机级别；报告危机；指定控制区域，理性接待媒体并指定媒体报道专用场所等。在这个阶段，学校必须随时准备向媒体和公众公布危机的信息。

第四个环节是危机后的恢复。将根据危机的严重程度和影响大小采取合适的善后措施，包括恢复正常的教学工作，进行心理健康干预；对危机的周期性回顾与评估，修改原有预案等。

2 日本学校危机教育分析

日本政府十分重视全民危机意识的教育普及和避险自救互救技能的训练。日本的危机教育首先在学校做起。日本各都、道、府、县教育委员会基本上都编写了《危机管理和应对手册》或者《防灾教育指导资料》等教材，指导各类学校开展危机预防和应对教育。2005年1月，日本文部科学省发表的一份调查结果表明，在全日本5.4万所学校中，有76%的学校已对学生进行过如何应对天灾人祸等突发性危机的教育，有67%的学校已对学生进行如何防范和应对突发性危机的训练。与此同时，45%的学校已建立了防范监视系统，有的学校还利用卫星定位系统给每个学生配备了可以随时显示学生所在位置的联络装置。

日本各地设有许多防灾体验中心，免费向市民开放，供人们亲身体验发生灾害时的实况，了解避难方法。走在日本各地，随处可见的是将校园、公园、缓冲绿地等公共设施作为避难所的指示牌，这种做法有利于居民在突发灾害时能够在最短时间内到达安全地带避难。

3 国际学校危机管理经验对我国的启示

3.1 推行法治

美国危机管理的各种机构都是依法建立起来的，其权力来自于现行法律，而不是某个行政机构，一旦危机事件出现，相应的危机管理系统可以立即自行启动，无须哪一级行政部门专门赋予相应的权利。

日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家。其防减灾法律体系是一个以《灾害对策基本法》为龙头的相当庞大的体系，这个体系共有52项法律构成。从宏观到微观，多角度地对政府危机管理作出了规范，一旦发生危机，各个部门可以马上找到相应的法定的解决途径，从而保证了危机管理的有条不紊和及时有效。

3.2 普及危机教育

众多的危机积累的经验教训使日本认识到，使民众具有较高的防灾意识和正确的防灾知识，对于提高民众的自护能力，减少灾害所带来的生命财产损失是非常重要的。日本对防灾减灾宣传普及活动非常重视，有很多制度化而又丰富多彩的活动，他们有众多的宣传活动日，多样化的防灾训练，在学校开展防灾教育，并努力促使居民自主防灾组织的形成。因此，日本国民的忧患意识很强，遇到危机并不恐慌。

3.3 系统管理

学校作为一个单位，本身是相对独立的，但同时也是社会这一大系统的子系统。大学校园危机管理必须在整个社会的公共危机管理系统中开展工作才有成效，否则学校一旦面临突发事件，就会陷入孤立无援的境地，使危机管理事倍功半。

3.4 建立专门的危机处置机构

危机处置需要依靠经验的积累，同时危机管理经验也十分重要。要保持这一领域人员职务的一贯性。如美国的危机管理机构是一元化领导，由FEMA完全负责。而在FEMA中，建立有专门的培训制度。此外，这些国家还十分注重整合社会资源构建危机管理的社会网络。在美国，已形成了非政府组织及市民参与的危机管理社会网络。

3.5 以预防为主

应对危机事件强调的都是“预防第一”。如美国教育部在2003年5月向全国下发的《危机计划的实用资料：学校与社区指南》、《美国国家威胁预警系统与学校行动指南》、日本编写了《危机管理和应对手册》或者《防灾教育指导资料》等，这些计划和指南对各类危机发生时所采取的措施和行动都作出了详细而明确的规定，这一方面对于危机事件的发生有很好的防范作用，别一方面也有利于危机发生后的及时处理、减少损失。

4 结论

面对日益增多的学校危机事件，作为管理者，我们更应采取勇敢面对的态度，加强对相关问题的研究和探索。在工作中，可以借鉴有益的经验，如美国和日本在学校危机管理上强调推行法治、普及危机教育、系统管理、建立专门的危机处置机构、以预防为主等做法，同时结合本校校情，制定更具操作性的危机管理措施，努力建设高效有力的学校危机管理体系。

[1]汪永清主编.中华人民共和国突发事件应对法解读[M].中国法制出版社,2007.

[2]薛冲.加强高校危机管理的思考[J].金陵科技学院学报:社会科学版,2007,12.

[3]朱晓斌.美国学校危机管理的模式与政策[J].比较教育研究,2004,12.

[4]刘艳,刘新.试析韩国危机管理机制及其对中国的启示[J].中国人民公安大学学报,2005,2.