菲律宾反腐沉疴攻坚

文/储昭根

菲律宾反腐沉疴攻坚

文/储昭根

阿基诺三世会在反腐上获得怎样的进展，外界拭目以待。

菲律宾新总统贝尼尼奥·阿基诺三世在宣誓就任菲第15任总统时，誓言“不贪就无贪”是其政权的执政根基，表示上任后打击腐败，消除贫困，改革司法体系，誓为菲律宾开创一个新纪元。从2009年菲国草根呼吁其参选总统的“诺诺现象”，到现今坚定的反腐决心，阿基诺三世在“亚洲腐败癌症”重灾区之一的菲律宾，威望呈不断攀升趋势。面临菲国腐败已系统入侵公私各领域，并对社会经济产生严重不良影响的局面，反腐对菲律宾而言不但是一个提升政府执政能力的问题，更是关系国民生计的要务，因为腐败侵占了太多本应用来服务公共利益的资源。

腐败顽痕

从1980年代后期独裁者马科斯治下的菲律宾因为严重腐败上了吉尼斯世界纪录后，夏威夷大学亚太研究中心教授伯兰德·阿基诺在其1987年初版的著作《抢劫的政治：马科斯治下的菲律宾》中直指马科斯时期的腐败是“强盗政治”和“抢劫”。但是在1986年马科斯被人民革命推翻后，1991年颁发实施的反腐7080号法令并没有阻止“盗窃者治理政府”的局面。尽管马科斯之后反腐法律不断增加，但是腐败问题仍然成为历任政府头痛的首要问题。

1998年9月7日时任总统埃斯特拉达在前往棉兰老岛视察基础设施项目进展情况时，在从马尼拉到棉兰老岛的航班上他一直在思索建构一个口号告知国人他非常重视政府内部的反贪腐问题。经过一番思考，他觉得“征服、制止政府内部的盗窃”较为合适。他甚至想把这句话印在布告牌等类似宣传板上，以提醒政府以及私营机构中的人们不要屈从于“从国库中窃取资金的罪恶行为”。他说，贪污腐败再加上公共机构中的“交易”共侵占了国民收入的20%。从总统埃斯特拉达到刚卸任总统阿罗约，历任总统都不同程度地将反贪腐列为政治日程中的重要议题。然而，其间的几位总统除了阿基诺三世的母亲阿基诺夫人没有出现涉嫌贪腐的争论外，其余总统都不同程度地卷入了各种腐败丑闻。最高行政领袖卷入腐败大大削弱了这些总统们的反腐矢志不渝决心的公信力和号召力，更为他们治下的民众树立了不良榜样。可见，菲律宾的腐败年年反，年年腐，且毫无收敛之势。究其原因，不得不考量菲律宾的文化因素以及政治史。

相比政治史的遗产，文化因素的解释似乎有些站不住脚却又不得不提。需要承认的是，腐败在菲律宾并非一个新近出现的现象。早在16世纪西班牙殖民统治时期，腐败就遭到当局谴责。腐败被视为“发生在法律与文化标准存在冲突国家的一种文化和精神现象”。在这组矛盾中，法律强调“理性和行动的普适原则”，文化则重视“对亲戚、朋友以及重要群体的信任与责任”。这两种价值理念的矛盾在为自己腐败行为辩护的托辞上表现得非常清楚。馈赠与收受的一方往往会用文化因素给自己的腐败行为提供合理性。然而文化不是专属于某些社会阶层，民调显示出的公共意志反映出腐败不在文化可接受范围内。从民意测验到新闻媒体，以及宗教界、文化界都在谴责腐败，都意识到腐败是亟待解决的重大问题。在公众声誉很高的民意调查机构“社会气象站”（Social Wether Station）于1989年和1993年进行的民调显示，分别有59%、89%的受访者表示腐败已经成为一个困扰社会进步的严重问题。该机构在1996年进行的另一项全国范围的民调显示，当被问及你认为有多少公共资金因为腐败而被浪费时，51%的受访者认为用于修建道路的资金有超过一半的数量被浪费；超过60%的受访者认为在征税、给公立学校的学生提供免费课本以及为政府部门配备现代设备比如电脑等的过程中，超过30%的资金浪费于腐败环节。之后该机构进行的多次民调也都得出了与上述数据具有连续性的结果。

而政治史的不良遗产则提供了更为可靠的解释。马科斯上台之始，全国上下都企盼着这位新总统能将国家和民族引向繁荣富强之路。可他却利用权力走上了另一条路:为自己聚敛财富。早在马科斯当议员时，他就有“10%先生”的绰号，谁要找他办事，就要收取10%的回扣。当上总统后，马科斯的胃口更大，仅从日本公司就收受450万美元的回扣；甚至总统府中的一个文件明文规定:每进口一箱鱼罐头，必须给总统1500比索的捐款。马科斯中饱私囊后，常说:“放心吧，你们要什么样的法律，尽管告诉我，我就会让国会通过。”这样，大小公司争先恐后想办法让马科斯家族的人当“保护伞”，然后偷税漏税，非法牟利。越战期间，菲律宾出兵越南，美国拨款2200万美元，但马科斯同时又向国会要求拨款，并将其全部据为己有。1984年世界银行的一个秘密报告说，1978-1982年给菲律宾贷款137亿美元，其中31亿美元不知去向，多数被马科斯夫妇化公为私。一个叫维娜格兰的美国影星和马科斯有染后，拿着录有马科斯内幕的磁带大敲马科斯的竹杠，一共要了上千万美元。第一夫人伊梅尔达同样敛财有术。为树立自己形象，下令维修马尼拉一座有城墙环抱的老城— —因特拉穆罗斯，将它辟为旅游胜地；在马尼拉海滩上造地，建造一座面积很大的文化中心，目标是使它成为太平洋现代雅典的海滨城市；模仿巴特农神庙的样式，修建一座电影中心等等，给新闻媒介提供了很多吹捧自己的素材。在世人眼里，总统夫妇是全心全意为人民服务的楷模，然而，大兴土木等活动不过是聚敛钱财的幌子而已。伊梅尔达手下的人也不会闲着。他们将工程回扣算作成本的一部分。首先从高层开始，官员要求拿20%的回扣，然后层层加码10%，总承包者、转手承包者、材料供应者，雁过拔毛，所有回扣加在一起高出总承包价格的80%。这些人都是她的亲信，一项工程就能使他们暴富起来。所以马科斯独裁期间，其家族及其朋党对国家财富大肆侵占，成为了“发展”和“建设”的主要受益者。马科斯政府并不是把商业合同、补贴、信贷公平地让各个企业来竞争，而是根据和这个菲律宾第一家庭的关系的亲密程度，给予的是裙带公司、朋党公司，从而在国家经济中形成了一个为了自身利益而具有排他性的、攫取了经济的所有重要部门的权威利益集团。腐败在马科斯统治时期已膨胀到了明目张胆的程度。

马科斯的统治给菲律宾留下了极大的负面影响，腐败可谓已经入侵到了公私各个领域。重新恢复民主化之后，这一传统未能得到强有力清算。尽管埃斯特拉达总统上任后曾厉行反腐，他甚至邀请世界银行协助菲律宾反腐，定期提交一些对腐败情况调查的研究报告并提出一些具有可行性的反腐方案，但是世界银行很快发现对于如此无孔不入的腐败，很难进行全面而客观的统计，种种可行性方案加上政府反腐计划在履行过程中往往成了强弩之末。连阿基诺三世母亲阿基诺夫人执政时期被国人誉为清廉时期的年代，她也不得不承认贪污腐败又回归了，而且已经到了厚颜无耻的程度。当腐败占据过多用于发展、改善民生资源的情况下，反腐已经不仅仅是增强政府威信的问题，而升级为一个关乎国计民生的首要问题了。

反腐的制度基础

反腐有个重要环节就是制度约束。从1960年颁布实施的《019号反贪腐行为法》，至今颁布的一系列法律，菲律宾已经建立起了一套相对完备的反腐法律体系。阿基诺三世一直认为菲律宾反腐不是缺少法律，而是缺少对现有法律的有效实施。就现有反贪腐法律而言，如果能够得到有效实施，足以将所有贪腐者绳之以法，但是实际上各届政府往往更专注于制定新的法律。正如国会议员曼努埃尔（Manuel Zosa）所言，“制定反腐法律不是因为存在这个需要，而是为了平息公众的愤怒。（菲律宾）并不存在制定反腐法律的紧迫需要，因为现存的法律已经足够将犯罪者送上法庭。”

菲律宾的反贪腐动议有多种形式。有按照宪法设立的反贪腐机构和指定的法律，有行政命令，此外还有其他一些旨在反贪的非政府组织。在1987年宪法中，明确规定了公职人员问责制。第十一条就是“公职人员问责制”，规定公职机构的基本原则。要求公职人员和雇员需要全面问责和绝对诚实。正副总统、最高法院成员、宪法委员会成员以及反贪调查员如果出现违反宪法、叛国、受贿、贪污和腐败、其他重罪以及背弃公众信任，应该被弹劾。其他公职人员犯下这些罪行应该被调查并通过法律规定的正规司法程序起诉。宪法中的权利法案赋予民众对关乎公共利益的问题包括涉及官员行为、决定以及政府用于制定政策的参考研究数据的官方记录、档案和文件以知情权。1960年颁布的《3019号反贪腐行为法》明确界定了腐败行为，并规定这些腐败行为为违反法律的行为和相应的惩罚措施。根据情节轻重，分别判以1个月、6年和15年的监禁或者永远不得从事公职，并没收不能解释来源的财产。还要求公职人员每两年向政府诚实申报财产。

即便在马科斯统治上了吉尼斯世界腐败纪录时期，在马科斯宣布实施军事管制法六天后，实施《六号总统令》，按照这一命令在军事管制第一年就清洗了大约8000名公职人员和雇员。1972年颁布的《46号总统令》规定政府工作人员在任何场合收受礼品为非法，无论这一礼品是为了感谢过去或者将来获得的好处。该命令还禁止贿赂公职人员及其亲属。1975年实施的《677号总统令》规定每年必须如实申报财产状况。1975年实施的《749号总统令》规定如果那些进行贿赂一方或者送礼的人及其同伙能够作证某政府官员或者个人有同样罪行可以享受免于被指控。阿基诺夫人担任总统期间，1987年颁布的《行政命令》将结构性、功能性以及程序性的原则以及依法治理汇总为一个统一的法律文件，反复强调公职人员问责制是治理的基本原则。1989年《6713号共和法令》中“官员及雇员行为准则和道德标准”一条，对公职人员的道德规定了较高的标准，要求所有政府官员必须诚实准确申报财产，公布净资产和财务关系；还要求新上任官员必须在就任前30日内剥离与任何私营企业的所有权以避免利益冲突。1989年《6770号反贪调查员法令》规定设置功能性和机构性的组织——反贪调查局及界定了负责审理贪污腐败案件的特别法院。

1987年宪法还规定设立了一些独立机构来实施这些反贪法，它们是反贪调查局、审计委员会和特别法院。为保障这些机构成员不必担心因为履行职责而遭到其他政府部门的遏制和报复，宪法赋予其财政独立的权利，它们的行动只需要向最高法院陈述。

此外，历任总统都会任命自己的反贪机构作为监督和调查其政府内官员不当行为的一种手段。阿基诺夫人担任总统期间还打破传统设立一个由内阁官员组成的委员会，而非只是全职工作人员组成的总统下辖的公共道德和问责委员会。拉莫斯、埃斯特拉达总统也都设立听命于自己的监督贪污机构。另外还有一些非政府组织，比较典型的有1989年发起的全国透明联盟，该联盟是由当时30多个非政府组织以及一些反马科斯独裁统治的社团等联合组成，提出一些全面的解决办法。该运动首先从要求其成员诚实纳税开始，以便为自己获得一种道德基础。另外还有一些与宗教团体有关系的反贪组织比如“反贪公民社团”和专门致力于反对警方贪腐行为的机构。

众望所归的反腐败

按照兰德公司研究院柯利特戈德（Robert Klitgaard）主任所做的“关于反腐的一些政治考量”问题的研究，在法律和机构基础之后，反腐的政治策略变得非常重要。在这个覆盖面很广的政治议题中，有几点因素非常关键：一是政府行动的领袖，经验证明需要有一位强有力的负责人并能够恰当地协调好诸多反贪腐机构的行动共同向贪腐宣战；二是确立反腐的最低目标；三是在现有政治环境中哪些势力是倾向于反腐的，政府如何与其协商反腐并调动资源监督反腐进程；四是是否存在赦免文化氛围。最后还提出一个例外，如果政府并没有诚意反腐怎么办？反腐会不会偏转成为政治斗争的工具或者关键时刻平息民愤的挡箭牌。

同样研究廉政制度的权威、新加坡国立大学教授John S.T. Quah在亚洲国家和地区比如印度、香港以及蒙古、及菲律宾、新加坡的反腐经历进行比较研究后，认为成功的反腐行动需要吸取下列六点经验：政治领袖的决心是至关重要的；切实有效而又全面的反腐战略；反贪腐机构自身必须保证不卷入腐败；反贪腐机构必须免于警方控制；尽量减少脆弱机构卷入贪腐的机会；如果该国经济允许的话，反贪与加薪同步。

综合上述几点重要因素，如果各反贪机构真正做到彻底意义上的独立，并能够拥有一位自身清白、强有力且具有与其他反贪机构协调能力的人担任负责人，反贪应该不会落入越反越严重的怪圈。

就阿基诺三世的政治履历和其表述的矢志不渝的反贪决心，他至少有了良好的开端。在参众两院担任议员期间阿基诺三世一直关注反腐议题并致力于推动反腐立法，其中众议院788号决议据说是阿基诺三世最感到自豪的议案。按照这一动议，设立国会监督委员会检查政府机构对情报资金的使用情况，确保拨款能够切实用于拨款目的的用途上。

2009年菲律宾先后发起过两次百万人签名活动，一致要求阿基诺三世代表自由党参加2010年总统大选。阿基诺三世在独自思考数日后宣布他准备接受选民呼吁，角逐2010年总统。两次草根阶层签名运动曾一度被称作“诺诺现象”。但也有人称，虽然阿基诺三世的从政经历还算清白没有贪腐劣迹，但这位掩映在民主斗士父亲和深受民众爱戴的总统母亲阿基诺夫人光环下的年轻人，未免显得有些“唯唯诺诺”。不过，阿基诺三世用自己的实际行动刷新了这些批评人士对他的看法。在腐败已经成为发展重要障碍的菲律宾，他打出了坚决反腐的口号。这一口号扣准菲律宾目前发展的脉搏，日益严重的腐败已经影响到基本的民生需要，于是阿基诺三世提出了“反腐、减贫和改革”主张，获得选民的支持。在就任前夕，阿基诺三世还成立“真相委员会”调查其前任阿罗约涉嫌的选举舞弊以及挪用公共资金等行为。此外他还决定任命新的独立监察署长，确保监察不受前任总统摆布。阿罗约也不示弱，为了维护其既得利益，她回到家乡担任众议员。

反腐在菲律宾不是一个崭新的话题。按照以往经历看，一个严格而又具有可信性的反腐计划和行动往往需要满足下列三个理由：一是腐败已经在经济领域产生了非常严重的负面影响。菲律宾的问卷调查、媒体以及反贪机构都传递出一个信息就是腐败已然成为阻碍外资和内部资本投资的重要因素，这势必腐蚀削弱该国的竞争力，也损害了经济发展和民生。二是腐败与民生资源争利。腐败侵占了太多本应用于发展的资源，损害了政府的公信力，也严重影响了政府服务大众的能力。埃斯特拉达政府就曾经将反腐策略作为减少贫困和促进增长的辅助办法。三是当腐败已经成为国际救助的重要的衡量标准并以这个国家反腐行动来作为评判依据。如此民意高企的阿基诺三世，能否打破菲律宾历史上的腐败死循环？

因此对阿基诺三世而言，坚定反腐不单单是一个履行选举承诺的问题，也是借反腐增强政府服务民众的能力，树立政府在选民中的威信；更不用说反腐能够拿回一些被非法占据的资源改善民生，改善的国家形象也能为其吸引外资，缓解经济压力。不过正如透明国际一官员所言，要根除已经制度化的菲律宾腐败对新任总统而言是一项非常大的挑战。阿基诺三世的成绩如何，我们拭目以待。

“亚洲民主橱窗”亟待擦亮

1898年美国从西班牙手中取得菲律宾后，不久即依照美国国会的轮廓建立全国议会。菲律宾堪称是东亚最老牌的民主国家，曾是亚洲的“民主橱窗”。然而今日提起菲律宾，仅剩的印象是政局动荡不安、腐败成风与大量的外劳输出。

菲律宾从原本的进步、繁荣逐渐走向腐败、没落，该国第10任总统与独裁者马科斯要负最大的责任。由于政治腐败、治安不良、劳资争议等问题，衍生出特权横行、官商勾结、炒作土地等弊端丛生。时至今日，菲国依然尚未脱离贫穷。

什么原因造成这些局面？

首先，菲律宾实行的是美国式民主制度，但它缺乏应有的政治和经济基础。在经历马科斯时期的严酷独裁统治后，压抑已久的民众在西方“民主”和“自由”浪潮的冲击下，产生了一种期盼社会变革、生活迅速改善的急躁情绪。这导致很多菲律宾人不重视制度转变，而是希望出现一个救世主式的领导人。但当人们发现理想与现实存在差距时，就希望通过抗议示威来更正错误。据悉，菲律宾是世界上最喜欢使用手机短信的国家之一，短信在多次政变中扮演了一呼百应的重要角色，政治谣言几乎成了人民生活中的常态。

其次，政局不稳造成菲经济踏步不前，在8500万人口中，近一半生活在贫困线以下,成为社会动荡的最大诱因。

第三，体制不健全导致腐败顽症难除。亚洲银行2005年1月的报告将菲律宾列为亚洲腐败严重的国家之一。

第四，菲政治体制中“军队干政、人民上街”的传统是引发动乱的直接导火索。

有专家认为，自独立以来，东南亚国家的政治发展大体经历了三个阶段：独立初期至20世纪60年代基本照搬西方议会民主的政治模式；60年代以后逐步转向“威权政治”；80年代以来，开始进入政治社会转型的新阶段。在转型过程中，一些国家政治改革的进程和范围都在有效控制之中。但在另一些国家，则出现了激进型变革，执政者无法实现民众急于改变现状的要求，社会处于失控状态。菲律宾恐怕就是其中一个典型的例子。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com