安全生产领域失职渎职犯罪分析和对策研究

何顺 刘凤强

(宽城满族自治县人民检察院 河北宽城 067600)

安全生产领域失职渎职犯罪分析和对策研究

何顺 刘凤强

(宽城满族自治县人民检察院 河北宽城 067600)

中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求全党把安全生产作为“影响社会和谐的矛盾和问题”切实加以解决。但是，安全生产面临的形势依然严峻，重大安全生产责任事故仍然频发，严重损坏了党和政府的形象。重大安全生产事故之所以频频发生，笔者认为，失职渎职是事故发生的重要原因之一。在本文中，笔者简要分析一下安全生产领域失职渎职犯罪的特点及原因，概括探讨如何预防安全生产领域失职渎职犯罪的发生，终期目的是最大化地减少安全生产重大责任事故的发生。

一、安全生产领域失职渎职犯罪的特点

（一）犯罪危害十分严重，这一特点告诉我们，必须真正认识安全生产领域失职渎职问题。渎职犯罪给国家和人民财产造成的损失远远高于其他犯罪。高检院2006年的统计数据显示：检察机关从2003年以来查办的各类渎职犯罪，给国家造成直接经济损失高达357.3亿元。而在2006年全国检察机关第六次反贪污贿赂侦查工作会议通报：自2001年--2005年7月，共立案侦查贪污贿赂案件152440件170087人，为国家挽回经济损失189.6亿元。这些数字表明，渎职犯罪给国家和人民所带来的经济损失远远大于贪污贿赂犯罪和其他犯罪所带来的经济损失。来自最高人民检察院的数据显示，2008年，全国安全生产责任事故造成经济损失高达7亿元，导致748人重伤、5551人死亡。

(二)失职渎职犯罪往往与贿赂犯罪相伴生，这一特点告诉我们，安全生产领域的失职渎职犯罪具有物质私利性。强烈的物质财富占有欲促使行政执法和基层监管人员假公济私、铤而走险，为了个人利益，对一些安全生产隐患睁只眼闭只眼，甚至对一些达不到安全生产标准的企业开绿灯、开后门。如，2005年12月5日23时，山西省洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成105名矿工遇难、18人受伤，直接经济损失4275.08万元。该县安监局副局长石某不认真履行职责，并2次收受瑞之源煤矿贿赂4000元人民币，致使该矿长期存在重大安全隐患而未能及时发现，最终导致特大瓦斯爆炸事故的发生。该县国土资源局原局长史某在当地煤炭资源整合中，违反规定向上级部门申请，将应参加整合的瑞之源煤矿列为单独保留矿井予以保留，之后又在该矿上缴资源价款时，给该矿提供便利，使其缓交资源价款1000余万元。此前，史某先后5次收受瑞之源煤矿老板烟酒和4万元人民币现金。

（三）失职渎职犯罪往往与重大事故相伴生，这一特点告诉我们，在重大责任事故中必须要高度警惕失职渎职犯罪。全国政协委员、北京市检察院副检察长方工在接受记者采访时一针见血地指出:事故频发背后大都有官员失职渎职的影子，“事故居高不下，负有监管职责却不作为、乱作为的官员难辞其咎”。2009年3月10日，曹建明检察长在检察工作报告中也指出，事故背后渎职失职犯罪仍然居高不下。如，2008年9月8日，山西襄汾发生溃坝事故，造成277人遇难、33人受伤、4人下落不明，直接经济损失9619万元。襄汾县原县委书记、原县长、原副县长、县国土资源局原局长、县安监局原局长等34名官员因渎职失职等职务犯罪被检察机关立案侦查，其中厅级干部2名，处级干部10名。

（四）迟报、瞒报现象严重，这一特点告诉我们，失职渎职行为者千方百计想逃避责任追究。在重大事故发生时，为逃避责任追究和法律制裁，有的官员与不法业主相互勾结，对发生的重特大安全事故隐瞒不报。如，2008年7月14日，河北省蔚县李家洼煤矿爆炸。矿难发生后，矿主买通记者与当地某些政府官员，瞒报事故达两个月之久。经举报，调查认定事故中有35人遇难。此外，河北三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、山西娄烦尖山铁矿排土场事故都出现过瞒报。2008年，仅河南就查实瞒报煤矿事故11起，29人因煤矿事故被追究刑事责任。瞒报既导致救援滞后，也增加了检察机关对渎职犯罪的查处难度。查办案件无法第一时间介入，会导致证据灭失，一些犯罪嫌疑人因此赢得攻守同盟机会，借以阻碍对抗检察机关的侦查，逃避打击。

二、安全生产领域失职渎职犯罪的原因

（一）地方保护主义，是导致安全生产领域失职渎职犯罪的一个政治层面的原因。这主要表现在两个方面：一是重视经济增长，忽视安全生产。由于部分地方负责人长期以来只重视发展经济，把“发展是硬道理”演变成了“增长第一”、“GDP挂帅”，从而忽视了对安全生产的管理。如广东兴宁“8.7”矿难发生前，各级负责人明知该矿存在严重的安全隐患，但考虑到煤矿是当地支柱产业之一，是纳税大户，难以痛下关闭整顿的决心，以致酿成特大责任事故。二是当地负责人对事故背后存在的渎职犯罪行为采取了较为宽容的态度，甚至有的负责人把检察机关介入查处此类案件与发展经济相对立地看待，对检察机关介入事故背后渎职问题的调查不理解、不配合、不支持，甚至设置障碍对抗调查。

(二)监管不力，是导致安全生产领域失职渎职犯罪的最重要的原因。这主要表现在以下几个方面：一是工作机制方面的问题。拿安监机关举例说明，安监机关作为同级政府依法履行安全生产监督管理职责的工作部门，必须在政府的统一领导下，严格依法履行职责。从理论上讲，安全监管作为一项社会经济活动，其出发点和落脚点与其他经济工作并无二致，安监机关依法履行安全监管职责与服从政府领导也是并行不悖的。但在实际工作中，当安全监管与生产经营、安全监管与项目引进、安全监管与增加财税发生矛盾时，“安全第一”的方针往往得不到应有的重视，“降低门槛”、“放宽政策”、“合理规避”、“先上车再补票”等行政要求，往往使得安监机关的依法履职大打折扣，同时也埋下了安监机关发生失职、渎职行为的隐患。二是安全责任意识思想薄弱。三是官商勾结，权钱交易，不给钱不作为，给了钱乱作为，徇私舞弊，甚至直接充当‘保护伞’，使这些本应肩负监督管理职责的官员放弃了自己应有的监管。

（三）责任追究、惩处力度不够，不足以震慑违法犯罪者，这是安全生产领域失职渎职犯罪得不到有效遏制的一个法律层面的原因。一是法律责任规制不到位，追究责任难。据有关部门粗略统计，全国人大所立的与安全有关的法律有10多部，国务院制定的各种条例达50多部。此外，国务院还发布了30多个加强安全生产的通知，各部委的规章有100多个。但是，上百部法律法规却管不住“安全事故频发”，从某种意义上说，安全生产方面的法律法规还存在重大漏洞：有关事故调查处理的规定不明确，法律责任规制不到位，立法内容不协调，且自由裁量权过大，给执法者随意进行职务活动留有较大空间。二是安全生产领域失职渎职犯罪轻刑化严重，不足以让不法业主胆寒和“倾家荡产”，不足以让官员“丢掉乌纱帽”和“饭碗”，不足以让民众“心服口服”。问题之一，查的“大官”太少，查的只是“毛毛虫”，与事情真相相差太远。2007年7月至2009年3月，全国发生一次死亡30人以上的重特大生产安全责任事故15件，全国检察机关立案查办涉嫌渎职等职务犯罪案件1371人，其中科级以下干部515人，科级干部331人，处级干部48人。最高人民检察院渎职侵权检察厅某副厅长也说，从查办的情况看，重大责任事故所涉渎职等职务犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科级以下基层行政执法和监管部门，占立案数的37.56%。问题之二：矿难渎职犯罪大都或轻或免。最高人民检察院披露的一份报告表明，在2006年检察机关立案侦查的629名渎职犯罪嫌疑人中，法院已经作出刑事判决的只有249人。这其中，判处免予刑事处罚的有131人，占判决总数的52.6%；宣告缓刑107人，占判决总数的43%；还有2人判无罪；判处实刑的仅9人，只占判决总数的3.6%。这一数据显示，在已经作出的刑事判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例竟高达95.6%。

三、预防安全生产领域失职渎职犯罪的对策

预防安全生产领域失职渎职犯罪，减少重大安全责任事故失发生一项系统的社会工程，需要党、政府、企业、民众、一线工人的共同努力，需要思想认识层面的、政治层面的、制度层面的、法律层面的、社会层面的等措施作保障。在本文中，笔者仅就思想认识层面、制度层面和法律层面等问题做一探讨。

（一）明确几个基本理论，这是我们探讨预防对策的基石。第一个理论，“在现代化科技水平下，事故是完全可控的。”拿煤炭生产行业举例，要取得合法的开采权必须具备六证：采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、营业执照、矿长资格证和矿长安全生产合格证。在实际生产过程中，国家还对煤矿生产实行最严格的火工品购买、运输、使用许可、用电许可，设定与安全生产条件相适应的产能、定员指标，有严格的操作规程，如果每一个环节都能够严格按照规定办事，绝大部分事故完全可以避免。问题的关键是在于执法的人。第二个理论，“资本具有恣意扩张性，因此资本必须接受制约”。企业是经济人，必将要追求经济利益的最大化。为追求利益最大化，降低成本或铤而走险，是企业惯用的伎俩。问题的关键是在于企业的“心”。第三个理论，“官商勾结，权力寻租，是亘古不变的定律”。企业老板要千方百计贿赂“有用的官员”以寻求保护或庇护，“有权力的官员”要积极主动的接近老板，获得金钱，以养好官位或添足物欲。因此，在没有监督或风险的情况下，二者一拍即合，狼狈为奸，抑或是草菅人命。问题的关键是官商勾结的风险有多大。

(二)加强教育，解决多方面的认识问题。一是官员方面，应该把安全生产教育作为官员的第一教育，让安全生产意识铭刻在官员灵魂深处，让人命大于天的理念融化在官员的血液之中。二是企业方面，让企业树立“安全是最大的效益，工人是我的儿女”安全理念。三是监管主体方面，最大的问题是提升监管能力和责任意识；四是工人方面，培养其安全操作能力和应急逃生能力，培树其主人意识和维权意识。

(三)强化监督，这是治本之策。一是强化对“官商勾结”的监督。其有效措施是财产申报，对负有安全生产监管职责的官员和管理人员，必须要进行财产申报。二是对企业安全生产加强监管，组建安全生产警察机构，县级成立警察分局，按乡（镇）或片区管辖范围设立派出机构，列入行政体制，公安编制，干警序列，经费由财政预算。其理由有三：其一，安全生产监督管理，是综合性、全方位、全程系统的行政执法，涉及行业多，范围宽、人员广，具有综合性、多面性、复杂性的特点。其二，安全生产违法事件带有治安的刑事案件的性质，组建安全生产警察机构，更有利于安全生产的行政执法、事故的调查处理和日常工作的开展。其三，在处置排除重大隐患时，对“三违”人员更具有强制力和约束力，以避免重大事故的发生。三是对企业资金进行监管，制定企业“用于安全生产成本的白皮书”。四是将安监部门独立于当地政府，实行垂直管理。

（四）严厉打击，威慑犯罪。一是完善法律法规，加大责任追究。对现有的安全生产方面的法律、规章和条列进行梳理、归纳、整合，必须要解决好两个问题，第一个是责任追究的层级问题；第二个是责任追究的体系问题。二是要加大打击力度，严查重大安全责任事故背后的渎职、贿赂犯罪。这里有四个问题需要解决。第一个需要解决的是检察机关自身执法问题，要突出解决执法水平不高，执法手段落后问题。第二个需要解决是办案机制问题。主要应包括两个方面：一方面是检察机关同步介入侦查机制；另一个是与公安等机关联合办案机制。第三个问题是既要“抓小”，更要“挖大”。各种矿难、重大安全事故之所以频发，就是因为有当地主要官员在庇护或充当保护伞，所以我们应该“挖大”上下功夫，体现执法公平。第四个问题就是要把查办失职渎职犯罪与贿赂犯罪相结合，使权钱交易付出沉重的代价。

何顺,男,（1968——），宽城满族自治县人民检察院党组副书记、副检察长；刘凤强，男，（1972——）,宽城满族自治县人民检察院职务犯罪预防科科长。