为什么《京都议定书》很难执行

吴新云

（合肥工业大学人文经济学院 安徽 合肥 230031）

200多年来，随着工业化进程的深入，大量温室气体，主要是二氧化碳的排放，导致全球气温升高、气候发生变化，这已是不争的事实。2009年12月8日，世界气象组织公布的“2009年全球气候状况”报告指出，近10年是有记录以来全球最热的10年。此外，全球变暖也使得南极冰川开始融化，进而导致海平面升高。芬兰和德国学者公布的最新一项调查显示，本世纪末海平面可能升高1.9米，远远超出此前的预期。20世纪60年代以来，如何缓解全球进一步变暖，一直是世人关注的焦点之一。1988年，由联合国环境规划署（UNEF）和世界气象组（WMO）共同发起成立了政府间气候变化专门委员会Intergovernm-ental Panel on Climate Change，IPCC，作为国际气候谈判的科学咨询机构。IPCC由各国各领域的科学家组成，主要负责收集、整理和汇总世界各国在气候变化领域的研究进展和成果，提出科学评价和政策建议。

一、《京都议定书》产生的历程

为减少人类活动对全球气候的不利影响，使“大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”，[1]1997年12月，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Frame work Conve-ntion on Climate Change，UNFCCC）缔约各国在日本京都召开的第三次会议，通过了《京都议定书》（Kyoto Protocol），直到8年后于2005年2月16日正式生效，全称《联合国气候变化框架公约京都议定书》，是联合国气候变化框架公约的补充条款。《京都议定书》的正式生效标志我们对发展经济与保护环境这对矛盾的充分重视，但《京都议定书》的生效并不代表问题的解决，并不代表着人类经济的发展与自然资源的过度消耗的矛盾彻底解决。

据统计数据显示，“2004年与1990年相比，欧盟25国的温室气体排放量减少了0.6%，但其中有些成员国的排放量增长迅猛，西班牙、葡萄牙、希腊分别增长49%、41%和26.6%，爱尔兰和意大利分别增长23.1%和12.1%。工业发达国家加拿大、澳大利亚、美国和日本分别增长26.6%、25.1%、15.8%和6.5%。这一状况表明，全球气候变暖形势仍不容乐观。”[2]

2007年12月3日～14日在印尼巴厘岛举行的《京都议定书》第3次缔约方会议，各缔约方达成了“巴厘岛路线图”。“巴厘岛路线图”主要内容包括：在遵守“共同但有区别的责任”原则基础上再次强调国际合作；强调了3个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题即适应气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题；设定了履行《联合国气候变化公约》的时间表，要求有关的特别工作组在2009年完成工作；明确规定所有发达国家缔约方都要履行可测量、可报告和可核实的温室气体减排责任，从而把美国纳入进来，扩大了谈判的覆盖面[3]。因为美国人口仅占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳排放量却占全球排放量的25%以上，为全球温室气体排放量最大的国家。另据欧盟发表的《欧洲气候变化计划》披露，“欧盟国家每减少一吨二氧化碳的成本为20欧元，约18美元。日本声称他们每吨二氧化碳减量成本可能高达95美元，美国根据《京都议定书》的规定，到2010年，要承担4.24亿吨一氧化碳的减排义务，根据美国学者研究，美国大约要花费380亿美元。”[4]更让美国下定决心的是下列一组数字：“美方称研究表明，如果美国执行《京都议定书》，到2010年，其生产力将下降1 000亿～4 000亿美元，届时美国的汽油价格将上升30%～50%，电力上升50%～80%。”[5]同时，《京都议定书》如果在美国生效，就意味着美国人必须改变现在的生活方式，意味着一种消费方式的革命，美国有一项民意测验的结果显示,“50%多的美国人认为全球气候变暖是一个严重的问题，但仅有17%的人表示愿意为避免这个问题而每加仑汽油多付50美分”。[6]加州大学校长伯格诺指出：“美国是世界最大的温室气体排放国，如果它不能尽快回到控制温气排放的《京都议定书》，对全球控制温室气体的努力将带来重大打击。”[7]另外，《京都议定书》的生效对美国的当前能源产业也是一次严峻的挑战，因此，从美国的经济利益出发，美国参与全球气候保护是一项成本巨大但是收益并不显著的活动。

二、《京都议定书》产生过程中的矛盾

为应对全球气候变化和人类生存环境的矛盾，各国对此提出了各不相同的建议，而《京都议定书》的产生正是在矛盾与冲突交织的背景下达成的。

1、发达国家与发展中国家的矛盾

发达国家目前考虑环境问题的焦点是全球变暖问题，发展中国家最迫切的需要是发展经济，发达国家经济水平已经达到了很高的水平，已经由粗放型经济发展到集约型经济，对环境的破坏相对减轻，发展中国家由于历史的因素生产力水平还处在依靠自然资源发展经济的低水平阶段，发展的动力来自对资源的大量消耗和对环境的破坏。并且从历史上看，大气中的二氧化碳的历史积累多源于发达国家的排放。虽然发展中国家造成二氧化碳的排放量不断增，但是人均排放量也只是发达国家的十分之一，因此发达国在全球控制污染方面当负主要责任。西方发达国家承诺每年拿出国民生产总值0.7%的资金，即1250亿美元来帮助发展中国家，但是实际上，发达国家并有履行自己的承诺，据英国《卫报》报道：2001年欧盟、加拿大、瑞士、挪威和新西兰等国曾在德国波恩承诺从2005～2008年每年向发展中国家提供4.1亿美元的援助，但迄今兑现的金额不到1.8亿美元[8]。显然，在抑制全球变暖问题上发达国家与发展中国家合作的基础并不稳固，他们并没有在解决这一全球面临的矛盾前达成共识。

2、发达国家内部的矛盾

发达国家的主要分歧在于控制全球变暖的时间安排表上。欧盟希望各国明确承诺，并表示在2010年的温室气体排放量比1990年水平减少15%，欧洲议会甚至呼吁将2010年的温室气体排放量比1990年减少30%，欧盟在探索全球碳交易方面也走在日、美的前面，据世界银行出版的《碳市场现状与趋势》报告显示，在2006年全球碳交易300亿美元总额中，欧洲排放权交易(EUA)占244亿美元。欧盟碳交易市场的巨大潜力吸引了众多机构投资者。2006年11月至2007年4月，全球以碳交易为投资标的的基金规模跃增了66%，达到118亿美元。作为欧盟碳交易主要融资场所的伦敦，其跨洲期货交易中的碳融资合同占到了欧盟通过交易所交割的碳交易量的82%。[9]而据日本政府对2010年碳排放的预测，预测中称，在“采取措施”的情况下，日本2010年全国温室气体排放总量预计为13.7亿吨当量，比基准年（12.29亿吨二氧化碳当量）高出7.2%。[10]由于能源效率已经很高，日本再依靠能源政策和措施来减少排放量会更加困难，付出的成本也更高。显然，国家经济利益仍然是发达国家在面对全球环境保护问题时首先要考虑的决定性因素。如何协调发达国家内部的矛盾，促进气候制度向更公平有效的方向发展，将是国际社会共同面临的一个严峻挑战。

3、“共同但有区别原则”执行过程中的矛盾

在应对全球暖化方面，无论是发达国家还是发展中国家都有共同的责任，但发达国家尤其要负起主要责任。因为无论从历史还是现实来看，发达国家的温室气体排放都要远高于发展中国家，因此，在控制全球气候变暖的问题上，发展中国家和发达国家的责任是有区别的。“共同但有区别的责任”这一原则在《联合国气候变化框架公约》中也得到了重大体现，共同但有区别的责任原则包括“发达国家和发展中国家在内的所有国家负有共同的责任，但是责任的大小必须有差别，即发达国家应当比发展中国家承担更大的责任，或者是由发达国家承担主要贵任。”[11]这一原则是发达国家与发展中国家共同抑制全球变暖、进行合作的基础，但是一直以来它并没有得到彻底的落实。一方面，议定书生效以来，发达国家首先未能实现《京都议定书》规定的温室气体减排目标。按照联合国气候变化框架协议秘书处的统计数据，自2000年以来，40个主要工业化国家的温窜气体排放量不降反升，2005年甚至达到182亿吨，接近1990年187亿吨的历史最高记录；与1990年相比，2004年欧盟的排放量基本持平，日本增长了6．5%，加拿大增长了26.6%，澳大利亚增长了25.1%。除德国和英国以及一些经济转型国家，大部分发达国家未能实现议定书第一承诺期的减排目标[12]。

《京都议定书》的生效是人类应对全球变暖的一次重要努力，但其对解决人类频繁活动与保护环境的矛盾，实际效果可能并不尽如人意。原因有以下方面：

首先：国家利益的矛盾。行为主义学者莫顿·卡普兰认为：“国家利益是一个国家行为体在满足国际行为系统的需要时所具有的利益”。[13]从这个概念可以看出，国家利益是作为国际社会的一个元素在国家所参与的国际社会活动中予以维护，国家利益也是国家生存和发展的需要。同时“国家利益通常是由个人利益、集体利益和全民利益所组成”。[14]而在《京都议定书》的实施过程中对各国所带来的挑战也是不同的，对欧盟而言，《京都议定书》为欧盟先进的环保贸易开拓了本土和海外市场，因为，欧盟主要国家的能源消耗比美国要小得多对石油的依赖性也明显小于世界其他国家。欧盟在《京都议定书》谈判过程中的积极态度也为欧盟树立了良好的形象，正如有美国人会失落地说：“在某种意义上，环境保护主义，尤其是应付气候变暖方面的政策，成了欧洲民族主义的一种表达方式，也可以说是欧洲的独立宣言。”[15]对美国而言，执行《京都议定书》将会对美国的经济造成严重的影响，有美方研究表明：“如果美国执行《京都议定书》，2010年，其生产力将下降1 000亿～4 000亿美元，届时美国的汽油价格将上升30%～50%，电力上升50%～80%。”[16]同时美国的产品成本也要增加，国家的竞争力将进一步下降。

其次：《京都议定书》内容本身的缺陷。经过多年的谈判，《京都议定书》妥善解决了很多细节性、技术性问题，但是作为人类共同对抗全球变暖的初步探索，也决定了《京都议定书》时代必然会留下种种缺憾，导致其不能够达到预期效果的一个重要的原因就是其本身内容特别是执行机制的不健全。由于监督与惩罚机制的缺乏，这就给缔约国的违约留下了可乘之机，也让“京都”时代成为一个“既往不咎”的时期。虽然《京都议定书》给发达国家限定了2012年前的减排额度，但是如何实施和监督、如果各国在承诺期中没有完成应履行的指标如何处理依然还是个难题。从过去的实践来看，无约束力的、不具有很强执行力的协定显然很难取得预期效果的。

人类在不断得到物质和精神满足的同时，也在面临着日趋严重的环境危机。人与自然的对立势态，已成为数百年来的一种常态。《京都议定书》的生效促使人们开始理性地思考经济发展与环境保护这对矛盾。在技术发展日趋成熟、能源成本和碳成本不断攀升、国际减排呼声日益高涨的情况下，寻求“碳依赖”经济发展模式之外的新型发展道路成为可能，这一新的发展模式最典型的特征就是经济发展的“去碳化”。实现社会经济发展向低碳道路迈进，可以在保持经济增长活力的前提下，实现人类的气候目标，有关低碳道路的讨论目前还仅处于初级阶段，面临政策保障、技术支持、资金成本、市场竞争等多方面的挑战。但一旦国际社会建立起相对稳定和成熟的国际碳减排合作框架，那么确立将经济目标与环境目标充分结合的低碳发展道路就将成为人类应对气候变化的最根本、最现实的选择。

[1]马骧聪.《国际环境法导论》.社会科学文献出版社，1994：202.

[2]《经济日报》，2006年11月8日，第10版.

[3]张小军,齐紫剑.中国专家解读“巴厘岛路线图”[EB/OL].[2009-01-02].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/15/content_7256746.htm.

[4]黄艾禾.《京都议定书之前世今生》.《新闻周刊》，2002年10月7日.

[5]邹骥,陈吉宁,张俊杰.《美国为何抛弃京都议定书》.中国环境报，2001年04月16日.

[6]克莱德·普雷斯托维茨.《流氓国家——谁在与世界作对》.新华出版社，2004：170.

[7]云帆.全球气候变化与大国责任.学习时报,2006年09月11日.

[8]林小春,任海军.《京都议定书》.2009年01月02日.http:∥www.xinhuanet.corn.

[9]应当尽快设立排污权交易所.湖南日报，2008年12月05日.

[10]雪松.日本对《京都议定书》的态度和测量综述.全球科技经济瞭望，2005（ 10）.

[11]周训芳.《环境法学》.中国林业大学出版社，2000:297.

[12]气候变化灾难前，没有谁是幸运者.2008年12月29日.http:∥www．yzhbw．net／news／shownews-7-1 1607．dot．

[13]莫顿·卡普兰.《国际政治的系统和过程》.中国人民公安大学出版社，1989:163.

[14]阎学通.《中国国家利益分析》.天津人民出版社，1996：24.

[15]克莱德·普雷斯托维茨.《流氓国家—谁在与世界作对》.新华出版社，2004：156.

[16]邹骥,陈吉宁,张俊杰.美国为何抛弃京都议定书.中国环境报，2001年4月16日.