事业单位改革述评

杨芸芸

（陕西工业职业技术学院 陕西 咸阳 712000）

与国有企业的改革几乎同一时间，事业单位也提出“市场化”的改革要求。使我国公益事业的供给在原有的政府供给模式基础上又嫁接了市场供给模式。一些公益事业完全进行市场化操作，与普通的私人物品相同，由市场生产，市场来提供。

二十几年来事业单位的改革历程就是政府减负，事业单位市场化不断加大的过程。1992年，《全国县级机构改革试点工作座谈会文件》提出为减轻县级财政的负担，要加快事业单位改革步伐，按社会化方向改革事业单位，根据事业单位的不同特点，经费的不同来源改革事业单位的主张[1]。1993年，《全国机构改革工作会议文件：宋德福同志关于党政机构改革方案及实施意见的说明》明确提出事业单位改革的原则与政策：政事分开的原则，社会化的改革方向，分类指导，按财政拨款情况进一步压缩事业单位编制[2]。1996年，中编委发布《关于事业单位机构改革若干问题的意见》提出具体的实施办法：建立事业单位等级规模，打破条块分割，加强民办非企业单位的管理，建立事业单位登记制度以及“加强领导，统筹规划”的改革思路等。可以看出，这些措施已触及事业单位管理体制中的棘手问题。1998年10月《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令1998第252号）正式出台。2000年3月到7月，中组部、人事部先后以文件形式出台多项政策，进一步深化和推进教育、科研、文化、卫生等行业性人事改革，提出“脱钩、分类、放权、搞活”人事改革的基本思路。2003年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》明确提出开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度的政策，以加快城市市政公用事业“市场化”进程。文化部也分别于2003年，2004年出台政策，鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见，2005年底人事部以第6号部长令发布《事业单位公开招聘人员暂行规定》。综观以往改革措施，可以看出过去改革主要集中于两点：一是中央政府财政减负，二是事业单位内部人事管理引入激励机制。不可否认，这些改革措施确实转变了人员观念，提高了事业单位的运行效率，为更深一步的改革打下基础，做好了精神准备。

然而，目前政府与市场相互交叉重叠的供给模式出现了许多问题，这种模式使计划体制与市场体制的缺点在公益事业供给中尽显，而使两种制度的优点都荡然无存。它导致了事业单位的一些与公益目标相反的行为：

1、单位行为自利化。事业单位设立的目的在于为社会提供公共服务和设施，最大限度化解社会不满，实现社会公平这一价值目标。由于中国的事业单位还没有形成规范的为社会服务的约束机制，许多事业单位运行的目的变成了自利而不是服务。尤其是面对国家减少财政支付、“市场化”改革的压力下，这种自利行为迅速加剧。一些事业单位充分利用自己占有的公共资产或国家授予的垄断地位，如通过办证收费，办培训班，事业专营权等为自己“创收”。有些事业单位一手拿政府津贴，一手向老百姓摊派。

2、行为方式两栖化。事业单位的性质既不同于政府类行政主体，又不同于企业类市场主体，具有自己独特的行为方式。然而，长期以来的计划体制惯性，使事业单位类同于党政机关，在行为方式上带有浓厚的官方性；市场经济的推进和改革的要求，又使事业单位程度不同地采用市场准则，在行为方式上出现了普遍的交易性。这种体制的转换过程，使事业单位成为“两栖”组织。为了自身生存和发展，一方面，“背靠政府”要拨款、要投资、要维持特许和垄断地位；另一方面基于国家“社会化、市场化、产业化”的改革要求，利用自己的地位和资源，向社会提供交易式服务，追求自身经济效益的最大化。事业单位这种运行方式的结果导致财政投入不断加大的同时，各类服务事业的收费标准也不断提高；公众为此承担的税负不断增加的同时，公共物品的直接消费者也不堪重负。

3、运作机制的低效化。稳定的经费保证使组织内部缺乏竞争、激励机制，人人满足于吃大锅饭，安于现状。许多事业单位的主要工作，往往侧重于满足上级单位的需要的安排，应付会议，发放文件，人、财、物的各种资源主要消耗于单位内部的管理，而没有或很少转化成为向社会提供的公共物品，致使中国事业型资源的投入/产出比率极低。目前，我国事业单位拥有全国人才总数的78%，但事业单位所取得的注册专利仅占全国5万多件的30%，而仅占全国人才总数22%的企业所取得的注册专利就占全国的70%，缺乏竞争的内部机制使得事业单位的创新能力十分低下[3]。

4、业绩评价逆向化。事业单位的产品大都具有非物质性，如基础教育、科研成果、交通发展对于经济、社会发展的作用难以在很短的时间里用数字来精确衡量、计算，也就是说，大部分事业单位的工作业绩都没有精确的考量标准，它们的工作也都没有实质性责任。正因这个原因，使得行政机关“预算最大化”的弊端在事业单位也有充分体现。用系统论的观点来看，所谓“预算最大化”，就是不以“输出”为评价依据，而以“输入”为评价依据，不以产出为评价依据，而以投入为评价依据，举例来说就是：一个科研机构，不是看其研究出多少新成果，而是看其争取到多少经费；一个公共基础设施建设机构，不是看其为社会提供了多少公共产品，而是看其上马了多少项目；一个社会服务机构，不是看其向顾客提供了多少服务，而是看其举办了多少活动……。

5、资源配置部门化。任何社会，行政机关都有不断扩大自己权力强度和权力范围的欲望。在中国的现有体制下，这种欲望可以用增设事业单位的方法得以实现。由于事业单位直接受主管机关支配，处于主管机关的有效权力范围内，且可以合法规避法律和政策对行政机关的诸多限制，加之事业单位都有公益、服务、科学、教育等合理名义，所以就成为行政机关乐于不断扩充的后花园。许多地区和部门在事业单位的设置上重复建设，唯我所用，对外封闭等等现象，都是由此产生的。例如，各部门的形形色色的培训中心甚至学校学院，各地区的各种研究院所，各系统的同类型事业单位的叠床架屋，等等。这些，导致本来属于社会公有公用的事业资源变成主管部门的“私产”或“领地”，难以实现其公共职能。

6、机构人员膨胀化。党政机关改革过程中，大量的人员被充实到事业单位，为保证既得利益，一些行政机关纷纷建立行政权力转移型事业单位，挣人员编制，要事业经费，再加上事业单位“旱涝保收”的“优点”，事业单位就成了“养人”的地盘，其人员膨胀、机构扩张就有了某种必然性。据统计，改革开放以来，中国事业单位职工的人数的增长速度远远大于全国职工的增速，国家每年用于事业单位的经费已占到财政支出总额的1/4，其中人头费占到70%，增加的经费只能用于养人，公共事业并未因此而发达。据《半月谈》载文，海南陵水黎族自治县只有30万人口，从1988年到1996年8年时间中，全县纳入地方财政预算的事业单位由153个猛增到265个，平均每月增长1个以上。吃财政饭的人员由3000余人增加到10000人左右，事业单位人头费增长过快，压得财政喘不过气来，正常的工作经费没法保证，工作无法展开[4]。

造成这种现象的原因在于：

首先，改革出发点是“财政减负”，使政府的改革行为带有很强的功利性目的。翻阅历次改革文件，不乏这样的字眼，“开展有偿服务，积极推进有条件的全额拨款的事业单位改为差额补贴以至经费自理的事业单位；一些差额补贴的事业单位，改为自收自支或企业化管理的事业单位”，“切实完成将‘吃财政饭’的人员精简10%的任务”，事业单位被作为“包袱”甩掉，而对其“公益性”考虑不够。而事实的另一方面是，中国公共产品的提供实际情况是远远不能满足社会事业发展的需要，一些偏远地区的公共资源匮乏到无以复加的地步。因此，中国的事业单位从总体上来说，可能不是“裁员”，甚至可能是“增员”，中国目前事业单位从业人数占全社会从业人数比重约5%，占城镇从业人数的比重也不过15%左右，而欧美国家这一比例大都保持在20%～30%之间，相比之下，中国事业单位从业人员不是多了，而是少了[5]。

其次，事业单位改革以“市场化”为导向，使其运行偏离“公益性”价值目标。在实行“企业化改制和转轨”的过程中，对转轨企业的选择，往往依据的是其是否在市场上具有生存能力，而不是实际职能是否具有公益性及公益性的大小，致使一些公益性强的事业单位被迫走向市场，提高服务价格，公益目标被严重削弱。事业单位提供的是公共产品，而企业提供的是个人产品，衡量事业单位成果的依据是社会效益的大小，而不是自身经济效益的大小，因此事业单位改革不能简单套用企业做法。

第三，改革的核心集中于事业单位内部管理制度，而对外部体制触动不大。诚然，事业单位人浮于事效率低，确实需要进行诸如引进竞争机制、改变分配制度等减员增效的措施，然而更大的现实是各种公共服务事业的巨大需求空间，造成这种现状的根源在于更大范围、更深层次的制度缺失。

我国事业单位的改革历程证明了政府和市场在提供准公共物品时都存在着程度不等的失灵问题。相对于国防，社会安全，公共政策等纯公共物品来说，社会中大量需求的是用来满足特定人群的特定需求的准公共物品，如地方教育，地区交通，社区卫生等。对于准公共物品，由于政府自身的官僚机构特性，资源配置不合理，运转效率低，甚至出现权力寻租等腐败问题。市场能够提供但由于存在“搭便车”问题而不愿意提供。因此为了满足社会公众对各类公共物品的需求，弥补政府和市场各自的缺陷，一个与政府和市场相对应的第三部门的存在就成为必要。

兴起于上个世纪80年代的非营利组织是第三部门领域内最有代表性的组织。非营利组织在以下几个方面弥补了政府和市场的不足，非营利组织贴近最基层的公众，可以使不同偏好的公众对于公共物品的需求得到满足；非营利组织内部存在大量志愿职员，大大降低了公共物品生产和供给的成本；它还可以有效地阻止“搭便车”行为；由于它的运行并不为其拥有者积累财富，即使盈利也不在成员间进行分配，所以它不会在提供公共物品时采取投机行为。在社会学的意义上，它吸引了公民参与社会公共生活，满足了公民自我实现的精神需求，因而客观上促进了社会和谐与基层民主的发展。

我国事业单位改革定位，根据官方权威人士对事业单位改革方向的公开发言，其基本领域应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域，以及有些虽然明确的属于政府和企业运作的范围,但由事业单位进入可能使相关的运作更为便利、协调,成本也更为低廉的领域等[6]，它应该是一个非政府、非企业的第三方存在，改革后的事业单位所在领域与第三部门相同。组织目标决定组织形式，组织的机构设置、法规制度都是为实现组织目标服务的，事业单位与非营利组织有共同的价值目标—公共利益，而非营利组织在西方国家的迅速发展和成功以及它的诸多作用，证明它应该是我国事业单位改革和发展的自觉选择模式。

我国目前公共服务总体水平偏低，教育、科学、卫生、社会保障等公共物品投入的增长速度低于财政增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，有些偏远地方的公共物品供给达到了严重匮乏的程度。因此对于事业单位来说，改革不是目的，发展才是目的，改革应该立足于发展。具体来说，事业单位的改革就是要根据社会主义市场经济的总体框架，建设小康社会、和谐社会的整体目标，重构公共服务的制度基础。

[1]中央机构编制委员会办公室地方组.党政机关和事业单位机构改革指导[G].北京：人民日报出版社，1993：125.

[2]中央机构编制委员会办公室地方组.党政机关和事业单位机构改革指导[G].北京：人民日报出版社，1993：133.

[3]嵇春梅.事业单位改革该动大手术[J].经济论坛,1999,（3）.

[4]李述章、陈再旭.深化事业单位改革的深层次探索[J].四川行政学院学报,2004,（2）.

[5]葛延风.事业单位改革不能简单套用企业做法[N].中国社会报，2004-12-03（ 2）.

[6]范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考[J].中国经贸导刊，2004,（12）.