影响农村妇女参政不足的政府管理因素分析——以湖南维新村为个案

唐华容

（贵州财经学院 贵州 贵阳 550004）

党的十六届五中全会提出,建设社会主义新农村是我国现代化进程中的一项重大历史任务。党中央对新农村的总体要求即是:“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”这20个字包含的内容极为丰富,涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面。农村妇女也是新农村政治、经济、文化和社会建设的主体。妇女的政治参与是社会文明进步的重要标志之一,提高妇女政治参与的积极性,就是要真正做到男女平等,使千百万妇女干部脱颖而出,使亿万妇女群众在社会主义新农村建设中发挥聪明才智。但是农村妇女参政的现状却十分不乐观。农村妇女的政治参与仍处于弱势和边缘化的状态，政治参与意识淡漠，政治效能感极差。主要体现为数量少、比例低、正职少等。

笔者在维新村调查时发现，几届选举下来，整个维新村只有一名妇女担任过村委主任，大部分的妇女在村委会担任的角色不过是村妇联主任，一个受性别限制男性无法取代的角色。导致这一结果的原因除了妇女自身的因素外，基层政府部门的管理也影响至深。

一、教育管理不力的影响

农村妇女较低的教育水平造成和男性村民竞争时的弱势地位。众所周知，受教育水平低会导致其信息来源少、渠道窄，对法律、法规及国家政策缺乏必要的了解，参与社会、参与政治的能力相对低，因而很难意识到要通过各种途径和渠道实现其利益要求;反过来讲社会为她们提供的参与机会也少，参与面也小，参与社会所用的时间也相对少[1]。对于农村成年女性来讲，城市社会对她们是封闭的，如果不再参与农村社区事务，那么她们的全部时间也就是家庭事务，其中生育是最主要的一项家务。受教育好的妇女更有可能做出最有利的生育决策，而文化程度低的农村妇女则生育多，而生育多，参与政治的精力就越小，能力也越低，这是不可否认的事实。因此受教育程度的高低对公民的政治态度和行为有直接的影响。美国政治学家戈埃尔通过多年的调查与研究发现，受教育程度不仅影响政治参与的频度与积极性，而且对人们参与形式的选择产生重要影响，较高的文化素质能够抑制非理性的政治行为。维新村的100份调查农村妇女文化程度的问卷显示，小学文化程度的占55%，初中程度的38%，高中文化的占7%。而唯一一位在维新村的担任过村主任的孙某，正是这为数不多高中毕业生妇女中的一个。

从Q镇来看，无论是在富裕的村庄还是相对落后的村庄中，由于历史和社会的原因，农村妇女受教育的年限和社会为她们提供的教育环境普遍低于男性。首先从义务教育来说，有许多家庭直到现在还认为女孩长大是别人家的人，不需要教育投资，一般女孩能接受完国家规定的九年制义务教育的很少，相反，男孩子在接受九年制义务教育的比例则高一些。

这些现象的出现有妇女自身的原因，同时也和政府部门教育管理的力度有着非常重要的关系。笔者在维新村笔者调查时就“相关部门对适龄女童失学是怎么处理的？”提问时，村民的回答有点让人匪夷所思：

村民1：是我自己的崽（湖南对于子女的称呼）管他们么子（方言）事。

村民2：政府根本就不管

村民3：教育局有人来问了一下，说要怎么怎么处理，但是后来没有什么下文，就是走下过场而已。

从村民的回答和更多的走访来看，虽然我们国家有九年义务义务教育法，但政府并没有落到实处，这就使农村妇女干部后续力量的储备变得难上加难，从而导致农村妇女干部“青黄不接”。

二、政策执行不力的影响

妇女参政需要广泛的社会基础和配套政策，否则就要成为无源之水、无木之本[2]。目前，我国在实现妇女参政尤其是农村妇女参政还存在着一些立法上的遗漏，例如：对于参与的形式和参与途径的规定不甚具体；对于侵犯妇女参与权的违法行为界定不清；缺乏对妇女参与权的保障制度等。完善的法律是妇女更好地实现和维护自身权利的保证，这些立法上的漏洞在一定程度上加大了妇女实现和维护自身权利的难度。

1．任何法律在社会生活中的实现都离不开一定国家机关适用法律的活动，即由专门国家执法机关将法律规范运用于具体的人或组织，也就是我们平时所说的执法。但是目前在我国的实践当中，往往是根据临时需要成立一些机构和安排一些人员办理有关事宜，使有关法律规范的适用带有较大的盲目性、主观随意性和非规范性，从而导致执法的软弱无力。纵观世界，目前大多数发展中国家都存在这一问题，都普遍缺乏负责适用妇女政治权利法律规范的执法机关或部门。立法上的疏漏、执法上的缺陷带给妇女的无疑是一条更加艰辛的参政道路。

我国实行村民自治以来，《村民委员会组织法》第九条规定，“村民委员会成员，妇女应有适当的名额”。这一规定无疑具有重要的意义，是对长期以来剥夺女性政治权利的制度性“矫正”，对忽视女性参政的传统是一个巨大的冲击，体现了某种程度的制度公正性。但是，这种公正性的局限在于其明显的“性别盲区”。“适当的名额”规定并没有考虑到女性实际上已经处于不利的地位。“适当的名额”是含糊的表述，没有明确规定女性应该占多少名额，也没有提出如何确保这一“适当名额”的途径。从执行结果来看，这一“适当名额”并没有适当实质性地提高农村妇女政治地位。从女性立场来看，这种笼统的规定与其说是为了提高女性的政治地位，不如说是站在男性立场上对女性的“关照”，为了追求形式上的性别平衡，其实只是需要一名女性从事计划生育之类的工作。这导致了地方政府在执行中实质上对女性参政的忽视。按照《组织法》规定，乡镇党委和政府有义务指导村民委员会的选举过程。调查中我们发现，Q镇领导担心妇女参选会落选，就针对妇女干部的选举采用了“村聘乡管”的办法，其本来的目的是保护妇女的权益，可效果却是适得其反。许多村民告诉笔者，“村聘乡管”也就成了在职数紧张的情况下，成为排斥妇女进村委的借口。在访谈中一些原选委会成员谈到“我们村里在选委会人员确定的第二天，进行了一天的培训。那天镇里来了两三个人，在支书的组织下，学习《组织法》，由支书为大家读一遍，就此了事，也没有强调要保护妇女进村委，也没让我们做这方面的工作”，“前面几次没一个妇女进入正式候选人，镇里人讲到时候可以聘个妇女干妇联”。

这种镇干部利用指导和组织选举之便加大对“村聘乡管”措施的宣传，给妇女的参政参选就带来无形的障碍，它极大地销蚀了妇女参政的热情。Q镇的妇女主任对笔者讲到：“村里的那些女干部本来就没有什么参政意识，实行聘任制后，不进村委，照样能当妇女主任，拿工资，跟以前没什么两样，所以她们也不在乎选举。”这样就造成妇女参政的消极性。同时“村聘乡管”大大地误导了村民的投票意向。访谈中，一位妇女这样解释她没选妇女的原因：“正式投票时，我听别人说，妇联是指定的，不必要享受与大对干部一样的开支，给她开点补助工资就可以啦。”而两位男村民说：“村里如果强调必须选个妇女，那肯定能选出来，关键是他们根本就是抱着指定的态度，不愿意让选出来，因为妇女一上去，其他男的就有一个要下来，他们不愿意。”由于村民普遍认为妇女干部可以通过“村聘乡管”的途径解决，而舆论导向有指引村民的思路，于是，在群众中便形成了这样一个心理：即使选个妇女出来也是搞妇联工作的，所以不选也行，反正镇里会安排人搞的。像这种政策和执行时的遗漏，就使原本参政就难的农村妇女参政更难。

2.政策违规进一步影响了妇女参政的热情。就全国而言，村委会选举制度实施十余年，在制度建设上已经趋于完善。但在Q镇村民自治尚处伊始阶段，他们实行的是一票否决制，凡计划生育检查不合格的就不能实行村民自治。一次对于村委会成员的选举，虽有法律条令予以约束，但在具体操作上，仍不乏违规纰漏之处，这其中既有因缺乏经验所致，也存在乡村干部自身利益的制约而有意玩弄伎俩、违规操作，或对不法现象充耳不闻，其目的是为了选出自己中意的人选。对此，滩村的妇女们有各自的体会。

妇女1：选举其实有很多不对的地方，比如说《选举法》规定，如果外来人口在这里常住三年以上的，就应该让人家参加选举，但是村里却不让人家参加，怕影响他们的选票。而且在选举时，一些不认识字的人让别人代写，可那些人都串通好了，不按人家说的写。

妇女2：投票时，我丈夫一个人进去填全家的票，听我丈夫说，他刚填完第一张，那些监票的就将我丈夫手中的票抢了去，不让我丈夫填，我们对这事感到很气愤，但也没办法，最后一次我是完全应付过去的，只是看看热闹，瞧瞧风声。

妇女3：刚开始投票我还蛮认真，但后来那些人在选举中做手脚，让我们2队和3队的人重选，我当时心里就很气，这其中是有鬼的，听说有连着几十张选票写的全是姓孙那派人的名字，我觉得很失望，所以重选那次我完全是应付，填的名字与我以前想的根本就不一样。

由于村干部承担着“代理人”和“当家人”的双重角色，而这种双重角色在某种程度上存在着矛盾和冲突。乡镇领导作为体制内组织成员，从本级政府的利益出发，倾向于选择能积极配合乡镇工作、易于管理的人选，而这一标准与农民的目标并不总是一致，后者更愿意选出能为他们挺身而出、代表他们利益的干部。当两者之间出现冲突时，乡镇领导因其在资源控制、结构设置方面占据优势地位，而易利用指导选举之便，根据自己的利益偏好，变通选举规则。在维新村的前五次选举过程中，不少村民就反映说有乡镇干部强行代笔，各小组长不经过推选便担任监、计票人员等现象。“规则一旦被践踏，‘民主’就被掺了水，农民看到了假东西，进一步导致了他们的政治冷漠”。[3]作为一个单独的性别群体，农村妇女在参加选举时的制约因素自然与男性有不同之处，但同为选民，他们之间又具备相似之处，那就是对民主的渴望及民主被践踏后的无奈与政治冷漠。从以上谈话中，我们不难看出，妇女们虽然参加了村里的选举，但是她们的态度是消极的，她们的参与积极性因民主流于形式而进一步受挫。

三、政府性别意识缺失的影响

意识，是指人脑对客观世界的反映，是物质发展到一定阶段的产物，是人脑这种高度组织起来的特殊物质的机能。它反映客观世界，并对客观世界有反作用。政策是国家或政党为实现一定目标而制定的具体行动准则，是各有关部门工作行为的遵循，对工作进展起着至关重要的保障和推进作用。

第四次世界妇女大会在《行动纲领》中指出：“各国政府和其他行动者应该推行一种积极醒目的政策，把性别意识纳入所有政策和方案的主流，从而在做出决定之前分析对妇女和男子各有什么影响，及时消除和修正不利于妇女或男子发展的方案，坚持以人为中心，保证政策的协调发展”[4]。会议敦促各国政府加强性别分析和性别规划，将社会发展、经济发展与妇女发展的规划政策协调起来。对此，我国政府也做出了庄严的承诺，江泽民主席在政府级会议欢迎仪式上，强调指出：男女平等是我国的一项基本国策。

政策法规中的男女平等的规定，应当说有一定的性别觉悟。可由于我们承受的历史包袱比较重，执行时就出现了这样或那样的偏差。按照世界妇女代表大会提到的性别意识有时间和空间两个概念。从空间来看，性别意识要进入所有方案，而不是一些。从时间上来看，是做出决定之前，而不是做出决定之后。这就要求领导层有非常明显清晰的性别意识，以至于在整个决策过程中，都让性别意识进入决策关键，而不是笼统的包含。这种政策的执行在我国城市，相对来说要好些，可在我国农村却显得那么不尽人意。

调查Q镇领导时我们发现，仅就农村村民委员会选举这一项，就充分体现了镇领导对政策理解的歪曲，没有把性别意识纳入决策主流，造成了政策和执行地脱节。《村民委员会组织法》里规定，上级政府有对村民委员会选举地事前指导、事中监督和事后审查的权力。因此，在每次村委会换届选举前，各乡镇政府都会出台一套方案。可是据我们看到的前两届政府的方案，让人明显感到农村妇女在选举中的劣势。方案中提到：“各村选举，严格意义来讲，应遵循《村组法》的规定，村民委员会成员中妇女应占一定比例。但个别特殊情况可酌情考虑，妇女干部可实行‘村聘乡管’”[5]。正是由于这一办法的实施，Q镇第五届换届选举，有三个村根本没有妇女代表入围，选举全成了男子一统天下。这一影响也延伸到了第六届村委会的选举，各村原村委会干部在作选举宣传时，有的就明确表示不用选妇女代表，大肆误导了村民选举意向，造成了许多妇女干部的落选。看到这一结果，我们问有关镇领导，他们的回答是：“我们真没想到会出现这种状况，结果这么严重，早晓得我们就不会这么做啦，下次改进。”虽说他们意识到了这点是好事，可已经造成的遗憾却难以弥补。

笔者在维新村的调查结果也同样让人感觉到政府没有把性别意识纳入决策主流。改革开放后我国对农村采用的是宏观调控。目前，我国正处于在有传统的计划经济向市场经济转变的过程中，市场经济是资源优化配置的最好途径，但是它在许多方面又显得很无能，特别是对社会公正更显得无效。社会公正的一个基本方面是分配的公正，分配的公正于女人息息相关。分配的不公正，市场经济是没有办法调节的，只能由政府调节。调查中我们发现分田、分工和工资方面，分配就显得不公平。维新村村民告诉我们：“我们村里分田，男的是1亩1一个人，女的是9分田一个人”。笔者问到：“这个规定是哪里制定的？”，有村民回答说：“镇里”。当问到分工有哪些不公平时，村民回答说：“你们不是前面调查过，村委会里啊，你看男的都当头头，女的只能当跟班”，也有的回答说：“女的在村里事还不少，同样是当干部，工资就是比男的少”。笔者又问：“就你们村这种情况吗？为什么女的一般不能当村头头呢？”村民都用惊讶的眼光看着我，然后说：“你说呢，哪个村都一样，反正镇里是这样定的，有么子办法”。这些现象的存在也就证实了我们的观点，国家男女平等的政策，在执行时已经脱节。

而Q镇的妇女干部选拔培养制度，更深化了笔者关于“没有把性别意识纳入决策主流，从而造成了农村妇女参政不利的”看法。我国有关妇女政治参与的政策有若干，培养选拔女干部政策是诸多妇女参政政策中最直接、最重要的政策。提出培养选拔女干部的政策，就是承认女性政治地位的弱势性别身份，强调更多、更快地让女干部成长起来，改变政治生活中的性别差异。调查中，许多村民告诉我们：“有倒是有，可效果不怎么样”，另有人说：“那都是在走过场（走形式的意思），去参加又没有误工补贴，大家都是三天打鱼，两天晒网的”，还有人说：“政策常常是没到位，制度不太健全，往往不了了之”。这些回答可以看出，政策的不到位，加大了妇女干部培训选拔的难度。培养选拔女干部是党和政府的一贯政策，为了使更多的女性进入政府和管理机构，行使参政议政的职责，党和政府提出了培养选拔女干部的政策。政策意识是一种强化意识，是要不走样、不变调地贯彻执行。但由于政策在执行中，有些党委组织部门领导的政策意识不强，缺乏必要的约束机制和监督机制，从而放纵了传统的思想偏见及工作惰性，致使党的政策在一些地方显得乏力。

中国的法律、政策等没有歧视妇女的条款，但是，在保护弱者保护少数的原则下，没有保护少数和弱者的条款本身就是歧视。所以，必须强化政策意识，如果没有将保护农村妇女参政的性别意识纳入决策主流，农村妇女参政就会有一道屏障。

四、妇联及监督机制不力的影响

随着村委会选举竞争性的日益增强，农村妇女想要在选举中获胜，除了个人的积极参与外，还需要借助组织团体力量的支持。妇女因其社会资源的匮乏而不易为家族、派系等团体吸纳，在相当程度上仍需依托妇联组织。妇联作为促进性别平等和妇女发展的非政府组织具有广泛性、群众性和社会性，那么它理应在政治参与中发挥积极的作用，激发农村妇女政治参与自主性成长的动力，可事实上并非如此。调查表明，农村妇女除了在接受妇联关于计划生育方面的知识以外，像妇女健康、卫生、教育、政治参与等问题反而归在了妇联的实际管辖范围之外，这样“妇联是妇女娘家人”的说法成了一句空话。由于妇联的凝聚力不强，农村妇女们难以形成统一的意志，所以在政治参与的过程中很难取得明显的绩效。这自然就会导致农村妇女对自身的政治能力评价偏低甚至产生政治无力感，影响其以后的政治参与实践，农村妇女政治参与自主性的成长缺乏动力，这也是在调查中得出的一致结论。

长期以来，妇联一直是出于两种力量的交叉控制当中：作为群众性的团体组织，她是按照层级和树状结构构建的，需要上级妇联的业务指导，但同时由于我国特殊的制度文化，妇联还处于党群系统及另一实质性层级结构之中，双重隶属关系形成了妇联的双重角色：一方面要求代表妇女利益，发出强有力的声音；另一方面又要服从党组织的安排，发挥社会系统的整合、维护功能。如何处理二者之间的张力同妇联自身的角色定位密切相关。其实都与妇联工作机制弱化有直接的关系。在Q镇，由于妇联的人事任免权和活动经费均掌握在党支部手中，所以相对上级妇联而言，党支部对妇联就有了更多的控制权，这就势必造成后者更多地服从于党支部的安排，基本上“只能扮演着把妇女整合进村党支部各项中心任务中去的‘助手’角色，”[6]这样，她们在村落权力结构中只能处于依附地位，缺乏自主的活动空间，也就难以聚合、表达妇女利益。对此，Q镇的大部分妇女主任都深有感触。她们觉得自己人微言轻，难以参与到村务决策层去，而且村民对她们也有此认识，根据笔者的问卷调查，“妇女组织在村民自治中能否起作用”时，有78%的群众认为，“能，但实际作用不大”，他们进一步解释说：“能，是指配合上级命令开展例行的孕检。”

妇联组织工作的乏力给妇女的竞选带来了无形的障碍：首先，利益动机是选民选举的决定性因素。马克思主义认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[7]就政治参与而言，政治权力不过是用来实现经济利益的手段，人们参与政治就是影响社会财富的权威性分配，因此，当群众难以切实感到妇联的存在价值时，他们自然也就不会将手中的选票投向妇联干部。不少村民谈及为何不选妇女时说：“村里的妇联根本起不了什么作用，她本身就在人家其他干部的控制当中，支书训起人来挺厉害的，她们都不敢吭声”。“妇联干部自己还站不住脚，看别人脸色过日子，咋能代表妇女群众和村民说话，选了也没用”。其次，由于组织虚置，分散的个人孤立无援，不得不依附于宗族、派系，不仅妇女群众的力量被分散了，而且妇女精英容易为派系所控制和利用。对于妇联的尴尬地位，地方政府往往都采取了“睁只眼闭只眼”的态度，实为监督不力。

从上述政府管理的不足，笔者从政府管理层面对如何从根本上改变农村妇女政治参与不足、热情不高的状况提出几点对策建议：1.法律保障和政策支持是提高农村妇女政治参与的前提条件；2.将性别平等作为和谐文化建设的重要内容；3.政府应制定具有可操作性的妇女参政政策并加强督促；4.发动媒体改善社会文化环境是提高农村妇女政治参与的当务之急。

[1]谢振荣.《世纪之交女性索质而临的挑战》.《齐齐哈尔大学学报》，1998（ 6） .

[2]仝雪、张艳玲.《中国农村妇女参政研究综述》.《基层工作研究》，2005（ 12），第 68-69 页.

[3]赵树凯.《逃避与参与——关于一些地方村民消极对待村级选举的分析》.中国农村研究网（ www.nongcun.org）.

[4]第四次世界妇女大会《行动纲领》，第189页.

[5]Q镇镇政府第五届村民委员会换届选举监督指导方案.

[6]金一虹.《妇联组织：挑战与未来》.《妇女研究论丛》，2000（2），57.

[7]《马克思恩格斯选集》第1卷.人民出版社，1972，239.