基层党内民主选举从广度到深度——以四川为例

◎龙志芳 尹学朋（西华师范大学政治学研究所，四川 南充 637002）

基层党内民主选举从广度到深度
——以四川为例

◎龙志芳 尹学朋（西华师范大学政治学研究所，四川 南充 637002）

选举政治是民主发展的基本要素，也是民主政治发展的第一步。推动党内民主的关键在于改革党的选举制度，建立和完善竞争性的选举制度。四川基层民主试验把民主选举作为创新的突破口，从而进一步推进民主决策、民主管理和民主监督的全面发展。

民主选举；四个民主；统筹发展

民主是全人类共同的追求，民主的政治体制的建立不会一劳永逸。“民主是个陀螺，动起来才有意义”（俞可平语）。党内民主亦是如此。党内民主的发展，也是一个持续不断地开发体制内民主资源的过程。在实行法治的情境之下，体制内民主资源开发的广度和深度，总是受制于制度的完善程度。按照中国基层民主“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的发展经验，中共党内民主的发展、完善也完全可以从党内“四个民主”的角度逐步或者同时进行，因为四个民主之间本身就是一个序列，只有中共党内的“四个民主”都有了较好的发展和完善，党内民主的发展才可能呈现良好的发展态势和发展前景。

一、民主选举迎头上：基层党内民主获新生

中国政治体制改革的突破口是发展党内民主，而党内民主的突破口是党内选举制度的改革，因为没有选举就没有民主。基层党内民主选举是实现农村基层党内民主的基本形式和重要制度,是“提升基层党内民主治理水平(即农村基层党内民主决策、管理和监督的总称)的关键起点,是推动基层党内民主和基层民主政治进程的重要环节”。[1]四川省在一些地方逐步进行党员直选党委干部的做法，是对基层干部、普通党员和人民群众民主意识和习惯的基础性培训，它提高了基层干部和群众的民主素质，促进了党内民主健康发展，推动人民民主的基础性工程。

1980年中共出台了《关于党内政治生活的若干准则》，要求基层党组织一律由选举产生，要定期改选，要差额选举与预选，要体现选举人的意志等，这些制度规范体现了鲜明的民主性，迄今有30年的时间，1982年中共中央在下发的第36号文件中，要求各地开展建立村委会的试点工作。伴随着村民自治的萌芽，四川基层党内民主“主要在川东的达县、川东北的南充等地区的部分县、市展开，基层党组织按照党的十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的会议精神，在部分乡镇进行了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作”。[2]关于这一试点工作，根据遂宁市委组织部雷世界部长说，遂宁市从1988年就开始进行了公选县处级干部的改革，而且在此后长时间保持了公选乡镇党委领导人的传统。[3]但1989年政治风波之后，这项工作逐渐停顿下来。1992年伴随着乡镇干部选举改革，党内基层民主逐渐恢复正常。这期间的特点是：确立了民间力量在农村经济领域的主导地位，国家将乡村公共事务的决策权、管理权让渡给民间，在人民民主实践产生的开放竞争机制引入基层党组织体系，实质将党内基层民主纳入到整个基层民主的体系内，进而促进了党内基层民主复苏。

二、开弓没有回头箭：公推直选纵向延伸

进入20世纪90年代后期，随着农村社会与政治改革进程的深化，特别是村民自治与农村基层民主步伐的加快，基层党组织面临着很大的领导权的合法性危机。在民主选举产生村委会之后，村党支部的领导地位开始受到冲击，在这一背景下，一些地方开始大胆探索村党支部的选举形式。四川省在党内基层民主方面走在了全国的前列，1998年，省委在巴中召开推行民主选举村干部的现场会时，提出在全省农村党组织负责人特别是党支部书记选举中，普遍实行公推公选、公推直选，并要求把公推公选村干部的做法，扩大运用到选拔乡镇领导干部上来。同年9月至11月，四川遂宁市莲花乡、东禅镇公选党委书记开启了全国乡镇党委书记直选的先河。随后，11月至12月底，四川眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选实验。由全乡党员直选党委、纪委班子成员，包括书记、副书记、纪委书记、党委和纪委书记，到1999年，全省公推公选乡镇领导干部达413名。据2000年底的统计，全国已有20多个省市实行“两推一选”和“公示制”试点，四川省、重庆市推行面达95%以上。[4]2001年，平昌县又进行了乡镇党委班子公推直选的试点，年底四川乡镇换届的改革中出现了大面积推动“公推公选”的乡镇选举制度的改革。

根据十六大提出要改革党内选举制度，以及十六届四中全会做出的“逐步扩大基层党组织直接选举的范围”、“适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”的战略部署，结合中央“5+1”文件精神，为基层的制度创新提供了更广阔的空间。2003年12月，新都区木兰镇举行了第一次乡镇党委书记直接选举，2004年9月，遂宁市船山区进行的“三票制”公推直选桂花镇党委书记的试验，在此基础上，四川省先后在新都区全区、成都市全市扩大党委书记公推直选的试点范围。2004年，四川省全面推行村党组织书记公推直选，全省41387个村党组织书记（占总数的74%）通过公推直选产生。乡镇党委书记公推直选的面进一步扩大，成都、德阳、遂宁、宜宾等10个市州在30个县（市、区）开展试点工作，直接选举产生乡镇党委书记45名。[5]从零星试点到更广泛范围的推行，随着试点范围的不断扩大、经验的不断积累，2005年8月，四川省委组织部出台《关于推进党内基层民主、深化先进性教育长效机制建设的意见》，提出逐步取消县(市、区)委办公会后，将公推直选乡（镇）党委书记的试点工作扩大到全省18个市州30个县（市、区）全面推开。与此同时，除民族地区外，全省其他地方继续推行乡（镇）、村和城市（镇）街道、社区党组织负责人公推直选试点，并逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。2007年，四川省在村、社区党组织领导班子换届选举中“公推直选”的比例达到了86%以上(民族地区除外)。[6]2008年，四川省村党组织换届已于3月底结束。4月20日，根据《四川日报》报道：这次换届，公推直选面达到87%。这是四川省村级党组织换届中扩大基层民主最广泛的一次。各地将公推直选的工作重点放在村党组织书记的直选上，结合实际进行了积极探索，如眉山市的“两票制”，泸州市的“两推一评一述一选”，无论哪种方式都包含了民主推荐、民主测评、党委审查、党员票决四个基本程序。

三、“四个民主”统筹发展：基层党内民主全面开花

随着以改革干部任选方式为重点的“公推直选”试点工作普遍展开，基层组织的竞争性选举已成为党内民主整体推进的态势。与此配套，建立了党代会常任制、取消书记办公会、党务公开、民主评议、质询罢免、任期目标考核和奖惩激励等制度机制，努力实现民主选举与民主决策、民主管理、民主监督统筹推进。经此前数年的积累与铺垫，2002年以后，在惯性的推动下，四川政改在政策空间内突破条件限制，寻找新的改革着力点。但是值得注意的是，四川基层民主开始从前期的选举形式试图突破转向后期的决策、执行和监督组织系统化发展。刚调任雅安市委常委、组织部长张锦明，在党代会常任制试点的基础上重操选举，仅一个月，雅安下辖的雨城区、荥经县就实现了中共历史上的第一次县级党代表直选。此后选举扩展到权力体系中的党委、人大、政府、政协。在雅安市进行的党代会常任制试点取得成功后，四川省已决定把试点工作扩大到眉山市、自贡市大安区等17个市(县、区)，探索多种切实可行的模式。四川省委组织部总结雅安及省外的经验，并且出台了党代会常任制的试行意见，以指导各地的试点工作，确保党代会代表在5年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。与此同时，“新都政改”开始浮现于四川政改版图。从2003年开始，新都每半年进行4个层面的“民评官”，“不称职”票超过30%的组织部门将依法启动罢免程序。当年8月，新都各部门、各镇与人民团体等的代表对区党政领导班子分“好、中、差”三个档次进行了民主测评。测评结果向全区公开，刊登在次日的《新都报》上。

据《成都商报》2005年10月9日报道，自四川省委组织部8月底出台了《关于推进党内基层民主、深化先进性教育长效机制建设的意见》，明确逐步取消区委书记办公会，要进一步规范和理顺党代会、全委会、常委会的关系，建立健全常委会向全委会、全委会向党代会负责、报告工作并接受监督的制度。这意味着创新在更广泛的层面上获得了认同，并成为一种大的趋势。以此为健全民主决策制度，规范和深化区（市）县“三会”开放，四川成都全面推行党员、群众代表列席乡镇党委和政府会议制度。建立城乡统筹发展重大政策、重大项目群众参与制度。完善重大决策咨询、决策前征求意见、决策失误责任追究等制度。积极推行区（市）县级部门、乡镇（街道）、村（社区）决策听证制度，完善党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的制度，畅通社情民意沟通渠道；为健全民主监督制度，要求成都市全面推行乡镇党委书记民主评议制度，完善评人与评事相结合的社会评价办法。建立健全区（市）县、乡镇党代会年会制和党代表提案制度，拓宽党代表发挥作用的渠道。充分发挥所在乡镇人大代表、政协委员的作用，增强监督合力。完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业单位的办事公开制度。[7]四川基层民主选举制的创新已形成了独特气质，建立了自己的制度基础和思想基础，其发展开始向深层次进行，并逐步影响到四川政治生活的其它方面。

可见，四川基层民主建设实践坚持从抓基层民主入手，以扩大党内民主为突破口，围绕提高党的执政能力，建设基层民主，做了大量的制度创新工作，在健全和完善民主选举、民主管理、民主监督和民主决策等方面进行了创造性的实践探索，从扩大公推直选入手，实行民主评议、推行“三联”制度、开放基层党务、扩大全委会权力等方面推进全省党内基层民主，深化保持共产党员先进性教育活动长效机制建设，走出了一条“扩大党内民主、推动基层民主、带动社会民主”的基层民主建设新路子。四川全面推进基层民主建设工作，是当前我国推进政治体制改革进程，扩大基层民主建设的一个生动缩影。

注释：

①2004年4月，中共中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等干部人事制度改革文件，加上此前经中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，合称“5+1”文件。

②2003四川大范围试行党代会常任制，积累五种模式的经验，即市县乡三级联动型、县乡二级联动型、单一的县级常任型、单一的乡镇级常任型和企业党代会常任制。

[1]马锦燕.农村基层党内民主选举制度建设的思考[J].中共四川省委党校学报，2004,(4).

[2]中共四川省委组织部课题组.关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考[J].马克思主义与现实，2003,(7).

[3]徐浩程.“蜀官”是怎样炼成的[J].决策，2008,(2).

[4]项继权.20世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁[J].浙江师范大学学报：社会科学版，2005,(5).

[5]李伟.乡镇党委书记公推直选全面推开[N].华西都市报，2005-8-26.

[6]全国党建研究会课题组.各地推进党内基层民主建设的主要做法和经验[J].红旗文稿，2009(16).

[7]成都市人民政府关于推进统筹城乡综合配套改革实验区建设的意见[Z].中共成都市委文件[2007]36号.

龙志芳，西华师范大学政治与行政学院讲师；尹学朋，西华师范大学政治学研究所研究人员。

四川省教育厅青年项目《四川新农村基层民主的政治文化研究》（07SB094）的阶段性成果。

D267

A

1008-9187-（2010）03-0016-03

陈学明