民国北京政府时期吉林省道级政区行政体制述论

杨卫东

(吉林师范大学 吉林 四平 136000)

一、清末民初吉林省道级政区的变迁

1907年开始，清政府发布政令，宣布改革东北地区管理体制和地方官制，吉林正式建省。1908年设西路兵备道，1911年设珲春兵备道，又设依兰兵备道，加上1905年设立的哈尔滨关道，共计在吉林全省设立了四个道[1]。此时的东北四道不是一级行政区，其职掌在于“兵备”和“分巡”。1913年1月8日，北京政府公布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》等法令，确立了省道县三级地方行政区划体制。据此，吉林省对道级政区也作了调整。

根据《划一现行各道地方行政官厅组织令》，吉林省沿设西南路道、西北路道、东南路道和东北路道等四道。西南路观察使管辖区域为东至舒兰县属境，西至长岭县属境，南至濛江属境，北至农安县属境，所领县分有吉林、长春等十一县。西北路观察管辖区域为东至长寿县属境，西至新城县属境，南至榆树县属境，北至濛江属境，所领县分为新城、双城等八县。东南路观察使管辖区域为东至东宁县，西至额穆县，南至和龙县，北至宁安县，所领县分有宁安、延吉等八县。东北路观察使管辖区域为东至虎林县，西至方正县，南至穆稜县，北至绥远县，所领县分有依兰、绥远等十县[1]。

1914年北京政府公布《道官制》，并于6月公布了《各省所属道区域表》，规定各省所属道区辖境基本沿袭清末道的区域。据此，西南路道改为吉长道，道尹为繁要缺，一等。西北路道改为滨江道，道尹为繁要缺，一等。东南路道改为延吉道，道尹为边缺，二等。东北路道改为依兰道，道尹为简缺，三等，1915年改为边缺，进升为二等。各道所管辖的县一如1913年而没有发生变化。而后，1916年4月增置的宝清县，1917年5月增置的勃利县，被纳入到依兰道管辖。1922年增置乌珠河、苇沙河两设治局，被纳入到滨江道辖区。

1929年2月，根据南京国民政府有关地方行政制度的规定，裁撤各道。吉林省政府相继将四道裁撤，作为一级政区的道在吉林省不复存在。

二、吉林省各道公署组织结构及其职权

1．道公署组织结构的变革。1913年1月8日，北京政府公布了《划一现行各道地方行政官厅组织令》。[2]据此，吉林省相继建置各观察使公署，并与北京政府公布的法令基本上保持一致。如吉林省西北路观察使公署内即设置秘书一人，除设置内务、财政、教育、实业四科外，还设有外交科和诉讼科；其中内务、财政科长由一人兼任，教育和实业科长由一人兼任，另外还有科员兼任的情况。[3]

1914年5月北京政府公布《道官制》，同年9月又公布《修正道官制第二条》等法令。据此，吉林省对原来的观察使公署进行了改组。如依兰道道尹公署内设置第一、二、三科和外交科共计四科，每科设科长一员、一等科员一员、二三等科员若干员，外交科设科员二员，不分等级。设总核一名综核各科稿件，以第一科科长兼充。设主稿一名，以科长或一等科员兼充，均不设专员。设管卷及统计各一名，均以科员兼充。设译电员一、二员，由道尹酌定。[4]

2．各道公署的职权。民国北京政府时期，吉林省各道公署的职权范围比较广泛，主要有监督地方司法、财政权，办理地方教育行政权，以及处理对外交涉事项的权力。如吉林省公布的《吉林依兰道道尹公署办事章程》规定:

第一科负责管理省长公署特别委任监督司法行政、警察巡游暨地方保卫团、惩治匪党、通缉及停缉、著作出版、职员进退及奖励惩戒、地方自治公共团体等事项。第二科负责管理省长公署特别委任监督财政、会计、庶务、公私慈善事业及其他公益财团、察核各县计算表册等事项。第三科负责管理地方教育行政、各项学校成立及变更废止、地方行政官厅办学考成、办学人员奖惩、道立中学校报告、筹拨道立中学教育经费等事项。

外交科负责管理招待外人、界务交涉、防疫交涉、商务交涉、华洋诉讼移转、处分俘虏、外人游历照料、外人租赁房屋合同、华人出籍外人入籍等事项。[4]

三、吉林省各道公署的运行体制

1913年3月北京政府公布的《各道观察使公署暂行办事章程》规定，“各道观察使公署办事细则由观察使定之”。[5]据此，吉林省各道公署相继制定并公布了办事细则，这里仍以《吉林省依兰道尹公署办事章程》为例，对道公署日常政务的开展情况做一介绍。

1．关于公牍的处理程序。外来文书由收发处拆封摘由，检点附件、备簿登注日期号数并分项盖戳，分科送请道尹阅后交由总核科长分发主办各科办理，如系特别机密要件随时送请道尹阅后发交总核或科长办理。

各科承办文件应添注到科日期及分科盖戳。兼充总核科长提办机要文件，随时盖章送请道尹判发，科员拟办稿件先送总核科长核定加章，再由收发处送由各科科长会加名章后汇登号簿送判。

凡已判行之稿交雇员长分发雇员缮写、校对、登签印簿交监印处校对用印，并请道尹签名交收发处编号封发。文件印发后由收发处将已办之稿及外来文件附卷编号归档。凡核拟稿件及雇员缮稿、缮文校对，均于稿尾加盖名戳，所有送稿、判回、送签、印发、归档日期并于稿面填注。

2．关于道尹公署的作息时间和业务考核。本公署自道尹以次均莅办公室，所有署内人员应依规定时间就席办公，前项办公时间由道尹分委规定，随时谕知值班、散班并以振铃为号，但有特别紧急事件必须当日办竣者应以办竣散班。

公牍分特别紧要及最要、次要、例行四项，特别紧要到科即刻拟办，最要者当日办讫，次要者不得过两日，例行者不得过四日，但应行会商并检卷核算，特别繁琐事项不在此限。

各科人员办事勤惰由总核科长秉公督察禀承道尹惩奖，雇员由本科科长会同总核科长分别劝惩。[4]

由上述内容可以看出，这一时期的道公署的运行体制渐趋步入了制度化、法制化的轨道。

四、吉林省道级政区行政体制的特点

第一，道公署组织结构与职权分配是在中央政府设计的整体框架内进行的。1913年1月起，北京政府公布了一系列法律、法规，规范地方各级行政机构的设置及其职掌。其中，有关道公署设置的法令主要有《划一现行各道地方行政官厅组织令》、《道官制》以及《巡按使委任道尹监督司法行政办事权限暂行条例》等。而从吉林省各道公署的实际组织情况来看，基本上与上述法令的要求相一致。

第二，各道职能继续向着多元化演变。清代一般在地方设有分守道和分巡道，为省布政司、按察司的派出机构，并不是正式的一级行政区划，[6]其主要职责是征税。民国建立后，东北各道的职能范围与晚清时期相比具有了扩大的趋势。吉林省各道作为一级行政区划，不仅要管理所辖地方的财政、教育、实业等事务。同时，出于处理对外交涉事务的需要，道公署具有了处理对外交涉事务的职能，其职能的多元化趋势由此可见一斑。

第三，道公署的运行体制也逐渐步入了制度化、法制化的轨道。关于地方各道公署的具体运行，北京政府曾公布了《各道观察使公署暂行办事章程》，要求各道观察使自行制定各该公署的办事细则。据此，吉林省各道公署相继制定了较为细致的办事章程或细则，使道公署日常政务的处理有法可依，运行体制渐趋法制化和制度化，具有了现代行政的性质。

[1]吉林公报[N].第260号,1913-08-06.

[2]北洋政府公报[N].第243号,1913-1-9,上海:上海书店,第9册,1988:153-154.

[3]吉林公报[N].第378号,1914-04-04.

[4]吉林省政府档案[Z].吉林省档案馆藏,J101-08-1692.

[5]北洋政府公报[N].第321号,1913-3-29,上海:上海书店,第11册,1988:721.

[6]周振鹤.地方行政制度志[M].上海:上海人民出版社,1998:194.