气候关税冲击波

上海海事大学法学院 王慧

在2010年1月15～17日召开的欧盟2010年气候政策听证会上，碳关税成为一个重要的议题。所谓碳关税，是指发达国家提出的对高耗能进口产品征收的特别的二氧化碳排放关税。其实，欧盟早在上世纪90年代就开始讨论研究碳关税。在欧盟委员会内部，环境官员们不时地提出碳关税的可行性。欧盟希望借助碳关税在未来的气候变化谈判中获得主导地位。”事实上，这是第二轮碳关税冲击波了。2009年6月，美国众议院通过的《清洁能源与安全法案》，明确将“碳关税”条款纳入其中。

一旦欧美决定启动碳关税，我国无疑将受到最大影响。世界银行此前发布的研究报告指出,如果碳关税全面实施，在国际市场上，“中国制造”可能将面临平均26%的关税，出口量因此可能下滑21%。虽然，欧美的碳关税提议尚未成为生效的法律条文，但鉴于全球气候政治的激烈博弈，我国面对碳关税的风险会越来越高。有人认为，2010年碳关税将成为中国外贸面临的更大威胁。

在很多人看来，碳关税是以往西方国家对发展中国家出口产品实施“绿色壁垒”的新变种，是限制发展中国家贸易能力的新设想。比如有人认为，碳关税不仅违反了WTO的基本规则，也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同但有区别的责任”原则，这一责任就是发达国家应承担更大的责任，按照更大的责任来衡量，“碳关税”是与之相违背的，这严重损害了发展中国家利益。此举只会扰乱国际贸易秩序，引发贸易战。

既然碳关税看似“以环境保护为名，行贸易保护之实”，那么我国如何有效地应对这种新型的贸易壁垒呢？从国内现有的主张来看，大致有以下几种应对之策：一是主张企业进行转型，从而抵消避免碳关税，显然这是最为理想的应对之策，只是短期内这一目标难以实现；二是主张政府提供政策扶持、提高出口退税率帮助企业消除碳关税影响；三是主张我国赶快先实行碳税，一旦我们自己征碳税，欧美就没有理由再征一次碳税了，我们征了之后就可以补贴自己的企业；四是有人主张我国要多用征税这样的经济手段，如征收碳税、碳关税。

如果从国际法特别是国际贸易法的角度来看，上述有关碳关税的认识存在两个重大的误区：一是对碳关税在国际法特别是国际贸易法框架下的法律地位存在误解；二是提出的碳关税应对策略不仅难以化解我国面对的碳关税危机，而且还有可能诱发新的贸易争端。具体表现如下：

第一，碳关税真的违反WTO的基本规则吗？一般认为由于碳关税征税的标准是商品生产中的碳排放量，所以违背了WTO成员方不得因产品的生产方法而被区别对待的原则。事实上，从GATT/WTO有关环境与贸易的案例来看，WTO争端解决机制越来越支持那些为了环境保护目的而采取的贸易措施。WTO争端解决机制事实上已将物质特征相同的产品根据其不同的生产方法而视为不同产品。此外，WTO最重要的例外条款——GATT第20条：允许WTO成员国在某些情况下采取基于环境理由的贸易措施。由于碳关税属于各国基于气候变化这一特殊的环境问题而提出的边境税收调整措施，所以碳关税本质上属于一种基于环境理由的贸易措施。由此可见，非常简单地认为碳关税违反WTO的基本规则并不适宜。比如欧洲政策研究中心能源气候项目负责人伊恩霍夫分析说：“如果欧盟决定征收碳关税，那么这项税收应该是不追求回报的，税收应该被用来成立气候变化相关基金。这样，欧盟就可以援引第20条，强调征收碳关税是为了应对气候变化，有助于人类以及其他各种生物的健康。” 2009年WTO和联合国联合发布的《贸易和气候变化》报告并没有否决这种可能。

第二，碳关税是否违反《京都议定书》下的“共同但有区别的责任”呢？根据《京都议定书》的规定来看，碳关税确实违背了“共同但有区别的责任”，因为按照《京都议定书》的规定，发展中国家在2012年之前无需承担硬性的减排任务。但是，问题是后《京都议定书》之后的国际气候变化协议是否会一如既往地看待发展中国家的减排不无疑问。即便发展中国家仍无需承担硬性的减排任务，我们如何有效地将国际气候变化规则纳入国际贸易利益的维护中也面临一定的挑战，即我们如何才能借助国际气候变化规则来解释国家贸易规则，进而击退贸易保护主义。

第三，我国征收碳税真的能够化解碳关税壁垒？事实上，即便我国征收碳税，我国出口产品仍将面临碳关税威胁，因为每个国家针对同一产品征收完全相同的碳税可能性不大。比如，假定我国针对每吨二氧化碳所征收的税额为1000元，而美国针对每吨二氧化碳所征收的税额未必就是1000元，它可能更高，也可能更低。如果美国征收的碳税额度高于1000元，那么美国政府可能认为我国碳税额度过低，从而对我国进口美国的产品征收碳关税。从理论上讲，由于各国的自然环境、社会环境不同，针对每吨二氧化碳征收不同的碳税额完全具有合理性。因此，征收碳税并不意味碳关税问题迎刃而解，只是我国可以借助现行的边境税调整规则来对抗征收碳关税的国家。

第四，政府是否可以通过提高出口退税率来抵消碳关税呢？从WTO规则来看，出口退税不可恣意而为，必须遵循相关的规则。从现行的边境税调整规制来看，只有间接税才可以进行边境税调整，直接税不能进行边境税调整。而且，过高的出口退税率不仅可能会引起别国对我国出口产品进行反补贴调查，而且会由于减少国民财政收入而降低国民福利水平。根据边境税调整规则，出口退税率越高，进口征税率也会越高。同理，政府也不能随便补贴企业，补贴行为必须符合WTO补贴规则的规定。

第五，碳税与碳关税等同吗？从理论上将，碳税就是针对碳排放行为进行征税，是一种不同于传统命令控制型规制措施的基于市场机制的规制措施，属于政府干预经济的一种形式，它为的是让生产企业将社会成本考虑到企业的生产成本之中。碳关税则是一种边境税调整机制，是产品的进口国针对进口产品采取的一种调整手段，为的是确保进口产品和国内产品处于同一竞争水平上。可见，两者扮演的角色完全不同。

事实上，碳关税仅仅拉开了基于气候变化理由进行贸易保护的序幕而已。切记，国际气候变化协议要解决的温室气体不仅仅是二氧化碳，还包括甲烷、氧化亚氮、 氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。所以，我国将来要面临的挑战与其说是碳关税，不如说是气候关税更恰当。如何有效地应对气候关税对我们造成潜在的影响，我们显然需要认真对待。