中国的治海模式选择

本刊记者 杨培举

墨西哥湾原油泄漏事件，再次引发了公众对美国海洋管理体制的诟病。反观我国的海洋管理体制，“群龙治海”的弊端日益显现。21世纪是海洋世纪，实现海洋强国的宏伟战略需要我们大力加强对涉海事务的统筹协调。

世界主流海洋管理体制

据有关研究人员介绍，由于沿海国家面临不同的海洋管理任务，具有不同的国家制度和历史传统，各国海洋管理模式和体制存在很大差异。目前，国外海洋管理体制大体有四种模式。

第一种是基本集中和相对统一的综合管理体制。这种体制以加拿大、美国、印尼、法国、印度等国为代表。美国是联邦制国家，在海洋管理方面采取中央和地方分权的形式。联邦一级的海洋职能管理部门是国家海洋大气局，集海洋、大气、渔业管理为一体。此外，涉及海洋管理的部门还有运输部、内政部、能源部、国防部及国务院等部门，协调工作由“美国海洋政策委员会”负责，并正酝酿设立直接隶属美国总统领导的“国家海洋委员会”。美国海岸警备队是一支世界上最强的海上执法队伍，原属交通运输部，“911”事件后纳入国土安全部。

第二种是高度集中、统一的综合管理体制。这种体制以韩国模式为典型代表。韩国于1996年8月成立了海洋水产部，把原来分散在农林水产部、交通部、环境部、科技部、产业资源部、警察厅等13个涉海部门的海洋业务职能和机构整合起来。海洋与水产部下设海洋警察厅，负责海上统一执法。2008年，原建设交通部与海洋水产部的海运部门合并为国土海洋部，将原韩国海洋水产部的海洋政策、海运物流、海洋环境职能划归到国土海洋部管理。原农林部与海洋水产部的水产管理部门合并为农林水产食品部，将原海洋水产部的水产渔业职能划归农林水产部下属的水产政策室负责。

第三种是综合协调型管理体制。这种体制以俄罗斯、日本、越南、菲律宾、澳大利亚、新西兰、英国、荷兰和巴西等国为代表。以俄罗斯为例，其海洋事务日常管理职能主要由交通部、农业部渔业总署、自然资源部、工业与科技部、能源部、外交部、国防部、海关、边防总局、海军等部门负责。联邦政府海洋委员会负责协调工作。俄罗斯的交通部、农业部、边防局、救灾部等都有海上执法队伍，各海上执法队伍有基本分工，同时建立了跨部门的合作与协调机制。

第四种是松散型管理体制。这种体制以朝鲜、古巴、智利等发展中国家海洋管理模式为代表，没有专职的海洋管理职能部门或全国性海洋工作协调机制，海洋管理分散在水文气象、交通运输、国土、工业、环保、渔业、海关、军事等部门。但在这些实施分散管理的国家中，有些国家已在海洋事务的某些方面建立了协调机制。

这四种管理体制，很难说哪一种更好，每个国家的国情不同，所以适合本国国情的体制才是最好的。

我国现行管理模式的不足

当前，中国海洋管理形成了以海洋、环保、渔政、海事、边防和海关为主的综合管理与分散型行业管理相结合的体制。随着海洋管理综合协调的逐步加强，中国已形成垂直管理与分级管理相结合的海洋管理综合协调体制。其中，国家海洋局为中国的海洋管理职能部门。

国家海洋局海洋发展战略研究所海洋政策与管理研究室主任王芳认为，目前的海洋管理体制有其合理性，但对于海洋经济的发展和海洋环境保护也存在一定的制约因素。比如：目前沿海的环境管理主体分散在环保、海洋、水利、交通等国家职能部门，按照海洋环境保护法，海洋环境监督管理主要是海洋行政管理部门，而有关陆域环境综合治理的职能又在地方各级政府，因此造成职责不清，沟通衔接不畅，不但浪费了大量宝贵的资源，也大大降低了管理效率。海洋环境保护和控制污染物入海量，涉及到海洋、环保、水利、建设、林业、农业、交通、科技、财政等一系列部门，也涉及到沿海省、自治区和直辖市的协调。现有法律框架下的海洋环境管理体制有交叉和空白；部门之间和中央与地方之间缺少有效的管理机制；各部门、各地区出台的政策之间缺少有机的联系，政策层次不同，衔接不够，尤其是陆地的开发建设和环境保护与海洋环境保护之间，缺少统筹考虑，也未将海洋环境保护目标作为约束，统筹陆域和流域的环境保护目标与政策。

鉴于海洋具有整体性、流动性以及管理成本较高等特点，应当加强对涉海事务的统筹协调。首先，建立联席会议制度，这样既有利于加强协调，也不新增机构，是相对较好的选择。第二，完善法制建设。一是推动“海洋入宪”。近年来，海洋和海洋事务日益得到国家重视，海洋法律制度不断建立和完善。但是，海洋、海洋权益和海洋事业在现行宪法中没有体现。“海洋入宪”对于维护国家海洋权益、提高全民海洋意识、完善我国海洋法律制度具有重要意义和作用。二是制定综合性的 “海洋基本法”，以法律的形式对我国海洋事务作通盘考虑，统筹安排，协调冲突，分清职责。三是加快配套立法，弥补法律空白，协调现有规定的冲突。如领海基线和基点的管理和保护；无害通过制度的具体实施；紧追权的行使；专属经济区生物资源养护和管理；专属经济区和大陆架内人工构造物建造、使用管理；海洋能开发与管理；海岛的开发与保护等。

海上执法力量有待整合

海上执法是现代海洋管理的一个重要方式和手段，也是海洋管理能力的一项重要体现。由于各国国情不同，历史不同，地理位置不同，海上执法力量的体制、职能、隶属关系等也各有不同，有的甚至差别很大。

建国初到改革开放前这一时期的海洋观念和政策是以海洋防卫为重点的，因此中国早期的海上执法多由海军行使。随着海上交通安全、海洋渔业资源的利用和保护、海洋权益和海洋环境保护等法律法规的制定与实施，中国主要的海上执法监督、监察的力量也相继建立起来。

我国目前对海洋行使管理职能和执法权的部门有多个，分别有交通运输部下辖的中国海事局，农业部下辖的渔政渔港监督、海关总署下辖的缉私警察队伍和国家海洋局下辖的中国海监队伍；而沿海地方人民政府的公安、交通、渔业、环保、海洋等部门也各自拥有本部门所属的海上执法队伍。另外，还有为海上权益提供安全保障的海军，作为我国海上执法力量的重要补充。

近几年，全国人大、政协两会的提案中，多次提到统一海上执法队伍或建立海上综合维权执法力量的建议。该观点认为，随着中国管辖海域范围的扩大及海洋法律体系的建立和海洋法律秩序的确立，海上执法和维护海洋权益的工作出现了新的形势，对海上执法的人员、设备提出了更高的要求。中国现有海上执法力量包括海监、海事、渔政、海警和海关等执法队伍，海上执法力量的协作和协调问题就显得尤为重要。国际和国内海上执法的实践表明，海洋行政管理可以由不同部门分别负责，但海上执法由一个部门统一负责进行是适宜的，也是行之有效的。考虑到应与国际惯例和实践接轨，建立相对统一的海上综合维权执法队伍，逐步形成统一的海上综合维权执法力量，是维护海洋权益、发展海洋经济、保护海洋环境的客观需要。

与此相对应的，社会上也存在着一种相反的观点，认为现时成立统一的海上执法队伍（中国海岸警备队）有可能助长国际上的“中国威胁论”，对我国不利。该观点表明，随着我国综合国力的不断增强、国际地位的不断提升，国际社会存在一小撮敌对势力炒作 “中国威胁论”，从而对我国外交战略构成负面影响，不利于我国的最终发展。现时统一海上执法队伍，建立具有准军事色彩的海岸警备队，可能会给外界带来扩充军备的印象，会对周边国家和地区产生不必要的震动，给国际社会带来不必要的猜测、焦虑。因此在现阶段，应当维持我国当前的海上执法体制，相应加强执法能力建设和建立健全联合执法机制。