论我国国有企业红利上缴制度的构建

盖月强 王志军

2007年9月8日，《意见》出台，其中决定中央本级国有资本经营预算从2007年起进行试点，2008年开始实施。这意味着全国范围统一的国有资本经营预算工作的展开，标志着国有企业独享红利的时代的结束。随后，经国务院批准，财政部会同国资委制定并于2007年12月11日印发实施了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，同时财政部还发布了《中央国有资本经营预算编报试行办法》。

在国家还未出具统一的国有资本经营预算的相关政策和规范意见之前，上海、深圳、北京、武汉和广州等地就已经根据国有资产管理体制改革的要求和自身的实际，在构建国有资本经营预算制度，规范国有企业红利上缴等相关问题方面进行了大胆的探索，这其中积累了一些经验，但也存在着较多的问题。根据一些中央企业反馈的意见，对于红利上缴，是原则上同意、具体反对。因此，建立一个科学、公平的国有企业红利上缴制度，有效地协调国有企业和政府间的利益关系就显得尤为重要。

一、国有企业红利上缴的基本原则

（一）上缴红利必须进入国库，真正落实国有资本的剩余索取权

对于国企红利应上缴给哪一级机构的问题，曾有三种观点，一是认为只上缴给集团公司，实行集团财务预算；二是认为应上缴给国资委，实行国有资本经营预算；三是认为应上缴给财政部，实行公共预算。

国企红利究竟应该上缴给哪一层次，关键是要明确谁是国有资本的真正主人。国企深化改革进行到今天，一直未能解决好股东问题。表面上看国家是国企的股东，但真正的出资者或终极所有者应是全体国民，国企红利必须由全体国民分享，至此才能说真正落实了出资人的收益索取权，而能够履行这一权益的唯一合法途径是在人大监督下的财政预算体系。国资委只是出资人的代表，只有监管权，不是真正的所有者就不能享有对国企红利的剩余索取权。因此，上缴红利必须进入国库，为全体国民谋福利，而不应该单纯供国企使用，更不应该只停留在集团公司进行内部分配。

（二）上缴红利的使用须让全体国民得到实惠，真正享受改革发展的成果

红利上缴国库后，究竟应该如何使用才能最大化这部分资源的社会价值，目前分歧的焦点是，这部分红利是仅仅用于国企本身的改革与投资，即生产型支出，还是用于包含国企改革在内的更加宽泛的公共支出，即生产加消费型支出。

笔者认为上缴红利既不能只考虑国企投资而不顾公众利益，也不能全部都用于公共支出而不顾国企的改革与再投资，显然，比较合理的应该是在两者之间作一个科学的划分，一部分用于满足国企深化改革与经济结构优化调整的投资需要，另一部分则用于提高全民福利的公共支出。不管怎样，让全体国民得到实惠，真正享受改革发展的成果应成为国企上缴红利并正确分配使用的一条基本原则。

（三）垄断行业的红利上缴应先行

据中国企业联合会相关数据显示，在2006年发布的中国企业500强排行榜中国有及国有控股企业达到349家，占全部500强企业总数的69.8%，实现利润总额5656亿元，占全部企业利润总额的87.9%。从行业属性看，利润明显朝少数垄断行业领域集中，国防军工、石油石化、电力、电信、民航、航运、矿产资源开发等垄断行业的国有企业利润暴涨。据国资委测算，2004-2006年，中央直管重点企业实现利润年均递增33.8%。显而易见，国企特别是央企的高利润与其垄断性与资源独占性呈显著的正相关关系。垄断性国企利润暴涨的同时，造成其他行业的利润下滑，而且其高额利润的获得很大程度上是以牺牲消费者福利为代价的，其对国家的贡献与公众对国家建设的付出相比，存在巨大的成本落差。

基于以上事实，笔者认为国企红利上缴应该优先从垄断性行业特别是国资委直接管理的中央企业开始实行，待时机成熟，再面向全部国企收缴红利。之所以如此，一方面是出于扶持竞争性国企成长壮大和尽快破除垄断的考虑；另一方面竞争性国企总体利润较少，少数企业不仅无利可交反而需要国家补贴，而垄断性国企利润丰厚，基本上能够保证国家收缴绝大部分红利，降低收缴成本，提高收缴效率。此外，还可以为其他国企上缴红利积累经验，提供示范效应。因此，垄断行业应先行是国企恢复上缴红利政策的原则之一。

二、国有企业红利上缴基数以及收取比例的确定

依法取得国有资本收益，是国家作为国有资本投资者应当享有的权利，也是建立国有资本经营预算的基础。而国有资本收益的主要形式是国有企业上缴的红利，可见红利上缴基数和比例的确定，在试行国有资本经营预算中居于核心地位。

（一）国有企业红利上缴的基数确定

根据《收益收取办法》的相关规定，国家独资企业的应交利润根据经中国注册会计师审计的年度合并财务报表所反映的、归属于母公司所有者的净利润，按规定弥补以前年度亏损、缴纳所得税以及提取10%的法定公积金，并按股东会或股东大会的决议提取任意公积金之后的部分，才能作为企业应交利润的基数。

（二）国有企业红利上缴比例的确定

由于我国不同行业的企业受到不同条件因素的影响，税后利润水平的差异很大，既不宜采取“一刀切”的办法，统一确定一个上缴比例，也不宜采取“一对一”的谈判，一个企业一个比例。

按照这个原则，《收益收取办法》规定，国有企业上缴红利的比例，区别不同的行业，分三类执行：第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等企业，上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等企业，上缴比例为5%；第三类为军工企业，转制科研院所企业，由于企业总体利润不高，暂缓三年上缴或免缴。

需注意的是，以上收益只是针对中央直接管理的一级企业。一级企业下属的子公司，控股、参股公司的股利、股息、产权转让收入和清算收入等，计入一级企业的当期损益，不单独收取。

总之，国有企业红利上缴比例的确定是一个复杂的问题。既要保证国家股东的利益（实则全国人民的利益），也要考虑企业的发展，不能竭泽而渔；既不应该形成新的不公平，也不宜过于繁琐。同时上缴比例的确定应是动态的，即使从一段时间来看是科学合理的，但经过一段时间也可能变得不合理，就需要调整和完善。

三、国有企业红利收支方式以及各部门的职责分工

（一）国有企业红利的收缴程序

根据《收益收取办法》的有关规定，国有企业红利的收取方式为：国资委监管企业向国资委、财政部同时申报上缴，并如实填写企业国有资本收益申报表；国资委提出审核意见后报送财政部复核；财政部按照复核结果向财政部驻申报企业所在地的财政监察专员办事处（下称财政专员办）下发收益收取通知，国资委按照财政部复核结果向申报企业下达收益上缴通知；企业依据财政专员办开具的“非税收入一般缴款书”和国资委下达的收益上缴通知办理交库手续。

（二）国有企业红利的支出程序

《意见》中规定，国有资本经营预算资金支出，应先由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经财政部门审核后，按照财政国库管理制度的有关规定，直接拨付使用单位。使用单位应当按照规定用途使用、管理预算资金，并依法接受监督。

此外，《预算编报办法》中还规定，中央国有资本经营预算由中央企业编制国有资本经营预算支出项目计划，中央预算单位根据中央企业上报的预算支出项目计划编制本单位国有资本经营预算支出建议草案。财政部根据收入预算和中央预算单位上报的国有资本经营预算支出建议草案，将其中的支出项目纳入财政部国有资本经营预算项目库，按轻重缓急排序，实行滚动管理，并在统筹安排、综合平衡后，编制国有资本经营收支预算草案。

（三）国有企业红利收支过程中各部门的职责分工

国有企业红利的收缴、支出涉及到财政部门、国有资产监管机构和国有企业等相关主体。根据国务院的有关规定，各相关主体在国有资本经营预算制度的建设和执行中承担着不同的职责。

各级财政部门作为国有资本经营预算的主管部门，主要履行以下几方面的职责：一是负责制（修）订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目；二是编制国有资本经营预算草案；三是编制国有资本经营预算收支月报，报告国有资本经营预算的执行情况；四是汇总编报国有资本经营预算；五是会同有关部门制定企业国有资本收益收取办法；六是收取企业国有资本收益。财政部负责审核和汇总编制全国国有资本经营预、决算草案。

纳入国有资本经营预算范围的企业，应当履行国有资本收益上缴义务，确保国有资本收益及时足额地上缴，根据国家确定的国有资本经营预算支持的方向和重点，结合本企业改革和发展的需要，按照预算管理的有关要求和程序，向财政部门、国有资本经营预算单位编报企业具体的项目支出预算，严格按照批准的范围申请和使用预算资金，通过制定内部管理制度，改进和加强企业集团内部的国有资本收益管理。

四、对国有资本经营预算的监督

对国有资本经营预算的监督可分为三个层次：一是政府监督。即财政部门将国有资本经营预算和决算报本级人民政府批准，接受政府监督。在国有资本经营预算正式实施后，同级人大也将履行其监督职能。二是审计部门监督。在预算年度执行中或执行结束后，由审计部门依照有关法律法规的规定对预算执行情况予以监督。三是财政部门监督。作为国有资本经营预算的管理部门，财政部门应当建立健全各项管理制度，保证预算编制、执行、调整的合法合规，并对预算单位的预算执行进行事前、事中和事后的全方位的监督检查。