编制一个经得起历史和实践检验的五年规划

文/浙江省发改委主任、浙江省“十二五”规划编制工作领导小组办公室主任 厉志海

“十二五”时期浙江将进入一个新的发展阶段，站在新的历史起点上，我们要切实增强历史使命感和责任感，求真务实、开拓创新，编制出一个充分体现时代特征和浙江特色，经得起历史和实践检验的“十二五”规划

即将进入的“十二五”时期，是浙江省深入贯彻落实科学发展观、着力构建社会主义和谐社会的重要时期，是全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略的关键时期，也是加快经济发展方式转变、全面建设更高要求的惠及全省人民小康社会的攻坚时期。根据国家和省委、省政府的统一部署，我们在前期研究的基础上形成了“十二五”规划基本思路，作为“十二五”规划《建议》研究起草和《纲要》编制的参考。今年以来，省里召开了“十二五”规划编制工作电视电话会议和领导小组第一次会议，下发了《关于我省“十二五”规划编制工作的若干意见》，对全省面上工作进行全面部署。

深入分析和认识“十二五”规划的宏观背景和发展阶段

编制“十二五”规划与以往五年规划最大的不同点和难点，就是我们所处的发展环境、面临的发展阶段发生了许多新变化，呈现一些新特点。全面分析世情、国情、省情乃至市情县情，这是做好规划编制的重要基础。总体上看，“十二五”时期仍处于一个十分重要的历史发展机遇期，这个基本判断不会改变。但是，也要看到经济社会发展面临许多新的挑战，存在许多不确定、不稳定因素，需要认真分析、深刻认识。只有把“十二五”时期面临的宏观环境和发展趋势分析透、研究深、把握好，才能科学地研究确定发展的思路、目标和举措。

从世情看，将面临后金融危机时代全球经济发展模式深度调整、科技创新和应对气候变化“三大新挑战”。从前年开始引发、去年充分暴露的国际金融危机对全球经济的发展带来了严重的冲击，美国、欧盟、日本三大经济体受到严重影响，新兴市场和发展中国家经济增速减缓。当前，世界经济虽然总体上度过了最困难阶段，出现了回升，但金融危机的后期影响还远未消除，世界经济全面复苏的基础并不牢固，欧洲等一些国家主权债务危机又不断暴露，实现全面复苏将是一个缓慢而复杂的过程。这次金融危机带来的重大影响，突出表现在全球经济发展模式的深度调整。经过金融危机的洗礼，亚洲生产、美欧消费、中东和俄罗斯等国提供能源资源的经济循环和发展模式受到严重冲击，许多西方发达国家重新重视发展实体经济，提出了“再工业化”等政策设想和目标，市场开放更加谨慎，贸易保护明显加剧，世界经济可能进入一个增速减缓、结构转型、竞争加剧等多重特征并存的时期。每一次经济危机往往带来科技革命，进而引发新一轮产业变革。为在后金融危机时代抢占产业发展的战略制高点，无论是发达国家还是新兴市场经济国家，都把科技创新和新兴产业作为突破口，培育新的经济增长点。去年美国奥巴马政府推出绿色经济复苏计划、欧盟实行绿色技术研发计划等，加快布局新能源、新材料、信息、环保、生命科学等战略性新兴产业，全球科技、人才、资源、市场等竞争将更趋激烈。气候变化等全球治理问题凸显，这不仅是影响可持续发展，也是影响人类生存安全的重大问题。推进节能减排和发展循环经济更加紧迫，建立低碳经济发展模式将成为世界经济发展的主流趋势。这些问题，既为我国、我省调整结构、加快转型提供了重要机遇，形成了倒逼机制，同时也对我们提出了新的更大的挑战，加大了保持经济平稳较快发展的压力。

从国情看，将面临经济发展方式转变、区域重大战略布局和社会收入分配结构调整“三大战略取向”。这不仅是涉及国家层次的战略部署问题，也是涉及重大政策导向和重要工作思路的问题。经过改革开放30多年的持续快速发展，我国即将成为世界第二大经济体，人均GDP将超过4000美元，进入中等收入国家行列，但是经济社会发展长期累积的不平衡、不协调、不可持续的问题同样十分突出。年初，中央提出要把加快经济发展方式转变作为落实科学发展观的重要目标和重大举措，将引发我国经济领域的深刻变革，成为“十二五”发展的主线。“十一五”以来，国家积极推动形成东部率先、中部崛起、东北振兴和西部大开发的区域总体战略布局。2008年下半年以来，国家更加注重发挥区域比较优势，部署实施新一轮区域发展战略布局，从南到北形成新一轮沿海开发开放的格局，区域竞争更加激烈。浙江有26万平方公里海域，2878个岛屿，海洋资源优势和潜力巨大，经过前一阶段的积极争取，浙江海洋经济发展带建设上升为国家战略的工作已取得积极成效，指日可待。党的十七大提出要着力调整国民收入分配格局，近几年逐步加大工作力度，带来了一系列的政策调整。调整国民收入分配结构不仅是民生问题，也是社会问题，这是关系到“十二五”发展目标、战略举措的重大问题。因此，我们必须从国家重大战略取向的调整出发，来谋划“十二五”规划的战略思路，在中长期发展中占领制高点，赢得主动权。

从省情看，将面临转型升级、改善民生和体制创新“三大战略任务”。经过改革开放30多年的持续快速发展，浙江经济社会取得巨大成就，“十二五”期间浙江省将处于人均GDP7000美元向10000美元跨越的重要阶段。与此同时，经济社会长期积累的结构性、素质性和体制性矛盾逐步凸显，突出表现为：粗放增长、数量扩张为主的经济发展模式与资源环境约束加大的矛盾，公共服务需求日益增长与公共产品供给相对不足的矛盾，经济社会结构加速转型与政府职能转变滞后的矛盾。从发展阶段看，“十二五”时期将是浙江转型发展的关键时期，经济发展追求的不应是数量扩张型的过高的增长速度，而是争取结构优化、高质量、可持续的增长速度。面对“十二五”时期经济社会发展条件和动力发生的重大变化，我们必须把加快推进经济转型升级、切实保障和改善民生、全面深化体制机制创新作为“十二五”发展的“三大战略任务”，全面推进经济社会发展模式转型，不断增强可持续发展能力。

总体上看，“十二五”时期，在新的世情国情省情背景下，我们必须以宽广的全球意识、开放的战略思维和统筹的根本方法，抢抓发展机遇，强化危机意识，在新的国际国内竞争中把握好发展的主动权，切实转变发展理念，调整发展思路，创新发展模式，把经济社会转入科学发展、和谐发展的轨道。

认真研究和把握“十二五”规划的总体要求和发展目标

“十二五”规划，在指导思想上，要始终贯穿转变经济发展方式这条主线；在目标设置上，要充分体现党的十七大精神和长三角区域规划目标；在战略重点上，要全面落实省委、省政府的战略意图

浙江省“十二五”规划《思路》中有些问题已经破题，有些问题还需要深化研究。最近，省委召开了专题学习会，就加快转变经济发展方式进行了深入研讨。下一步在省委制定“十二五”规划《建议》和省政府编制《纲要》过程中还需要进一步深化细化。这里，重点就“十二五”规划的指导思想、目标设置和战略重点三个问题谈点看法。

（一）在指导思想上，要始终贯穿转变经济发展方式这条主线

加快转变经济发展方式是党的十七大提出的重大战略任务，是贯彻落实科学发展观的重要举措，也是实现浙江经济又好又快发展的必然选择，更是解决经济社会发展中累积的素质性、结构性、体制性矛盾和问题的迫切需要。要把转变经济发展方式作为“十二五”规划的主线，在《思路》研究阶段，我们提出加快推进经济、社会和政府“三个转型”。其主要内涵：一是以加快转变经济发展方式为核心推进经济转型。进一步发挥民营经济、县域经济、块状经济等特色优势，按照优化需求结构、供给结构、要素投入结构的方向和基本要求，加快调整区域经济结构和国土开发空间结构，逐步形成以扩大内需特别是国内消费需求为主要拉动力，以服务经济为主要带动力，以科技创新为主要驱动力的经济增长方式，在发展中促转变，在转变中谋发展，着力提高经济综合实力和可持续发展能力，加快推进经济大省向经济强省转变。二是以统筹城乡发展和改善民生为重点推进社会转型。着力推进新型城市化，有效化解城乡二元结构矛盾，加快农民向市民转移转化，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。大力推进以改善民生为重点的社会建设，加快构建以中等收入阶层为主的“橄榄型”现代社会结构，积极发展面向民生的公益性社会服务，加快推进社会结构调整转型。三是以强化公共服务和社会管理为导向推进政府转型。适应经济转型和社会转型的要求，建立有利于发挥市场基础性作用、转变经济发展方式、维护社会和谐稳定的体制，健全扩大总量与提高质量、增加投入与完善制度、促进公平与提升效能并举的公共服务机制，建设责任政府、法治政府和服务型政府，加快推进政府职能转变。下一步我们要按照中央精神，结合浙江实际，进一步深化研究。

（二）在目标设置上，要充分体现党的十七大精神和长三角区域规划目标

发展目标是“十二五”规划的愿景，是谋划规划任务和举措的基本依据。设置发展目标要从全局角度来考虑，体现持续、协调、健康发展的要求。根据党的十七大提出的全面建设小康社会新要求和国家长三角区域规划确定的中长期发展目标，我们在前期研究中，提出“十二五”发展的总体目标是：加快推进富民强省，率先在转变经济发展方式上取得实质性突破，率先建成更高要求的惠及全省人民的小康社会，为率先基本实现现代化奠定坚实的基础。主要考虑是：一方面要体现党的十七大提出的全面小康社会新要求，与浙江省历次党代会和五年规划目标相衔接，并赋予新的内涵，另一方面要充分体现和衔接长三角区域规划确定的发展目标。最近，国务院批复了《长江三角洲地区区域规划》，这是今后一个时期指导长三角地区经济社会发展的纲领性文件。《规划》明确提出了两个时点的总体目标，即到2015年率先实现全面建设小康社会的目标，到2020年力争率先基本实现现代化。按照长三角区域规划的要求，浙江省“十二五”规划期末要率先实现全面建设小康社会的目标，考虑到2020年要力争率先基本实现现代化，所以在“十二五”规划中也要相应地提出“为率先基本实现现代化奠定坚实的基础”。

（三）在战略重点上，要全面落实省委、省政府的战略意图

近几年来，省委、省政府承前启后、继往开来，在创造性地推动科学发展观在浙江的生动实践中，先后提出了“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，建设生态省、文化大省和平安浙江，以及“全面小康六大行动计划”、“标本兼治、保稳促调”等一系列战略部署，逐步形成了一条具有浙江特色的科学发展的新路子。谋划“十二五”规划的战略任务和重大举措，必须全面贯彻落实省委、省政府作出的重大战略部署，充分体现省委、省政府近几年确定的战略思路和工作重点，保持连续性。同时，还要把省委、省政府正在研究的工作抓手体现到“十二五”规划中去，主要是发展海洋经济带、构筑产业集聚区、推进新型城市化、加快欠发达地区发展、全面推进大平台大产业大项目大企业建设等，使“十二五”规划更具有战略性、针对性和可行性。省里的这些战略部署和重点，市、县在“十二五”规划中要充分体现。

精心谋划和制定“十二五”规划的主要任务和重大举措

实现“十二五”规划的战略思路和总体目标，必须针对浙江经济社会发展中的突出矛盾和主要问题，研究提出“十二五”发展的主要任务和重大举措。我把省“十二五”规划《思路》提出的八大任务和六大举措进行综合，归纳为五个方面。

（一）着力在推动产业结构优化升级上取得新突破

这是转变经济发展方式的重点所在，要把推动产业结构优化升级作为切入点和突破口，制定目标，落实项目，扎扎实实地加以推进。面对新一轮全球经济发展模式深度调整和国家加快经济发展方式转变的机遇和挑战，围绕构建现代产业体系，要推进“三个结合”，即产业结构优化升级与推进新型城市化相结合，与增强科技创新能力相结合，与提升经济国际化水平相结合；实现“三个并举”，即改造提升传统产业和培育发展战略性新兴产业并举，发展现代服务业和先进制造业并举，开拓内需市场和巩固外需市场并举，制定政策，落实项目，加快提升浙江企业在全球产业链和价值链中的地位，进一步增强产业国际竞争力和抗风险能力。

建设现代产业体系重点是抓好“五个一批”的文章：一是加快促进一批传统块状经济向现代产业集群提升。推动21个块状经济，建设具有国际竞争力的现代产业集群，成为推动浙江区域经济发展的主导力量。二是加快培育一批具有核心竞争力的大企业。主要是通过“内育”和“外引”，引导省内146家工业企业、100家服务业优势企业做强做大，深化与央企对接合作，引进国外省外大企业大集团，着力增强企业竞争力和抗风险能力。三是加快扶持一批战略性新兴产业。以新能源、新材料、物联网、生物医药、节能环保、成套装备、海洋开发等9个产业为重点，强化政策支持，加大资金投入，逐步使战略性新兴产业成为推动经济发展的重要力量。四是加快培育一批现代服务业。以杭州、宁波、温州都市经济圈和浙中城市群为依托，以物流园区、总部基地、文化商旅综合体等现代服务业集聚区为载体，重点发展十大服务产业，力争使服务业成为浙江经济增长的主要支撑。五是加快推动一批传统产业转移发展。支持有条件的劳动密集型企业“走出去”发展，通过产业转移为我省高端产业培育腾出空间、集聚要素，更好地服务于传统产业的改造提升，促进经济转型升级。

（二）着力在拓展发展空间上取得新突破

“十二五”时期促进区域协调发展，要注重发挥区域比较优势，促进产业结构、空间结构、要素结构的调整，实现资源要素集聚集约利用，在高水平高质量基础上形成国土开发开放新格局。拓展发展空间，重点要处理好海洋经济与陆域经济、都市经济与县域经济“两个关系”。

在工作举措上，要突出“四个重点”：一是着力推进海洋经济发展。紧紧抓住国家推进新一轮沿海开发开放的战略机遇，积极推动浙江海洋经济发展上升为国家战略，逐步把我省建成我国重要的国际枢纽港、具有较强国际竞争力的新型临港产业基地、世界级城市群新型城市化先行区、我国海洋综合开发体制改革试验区和海洋生态文明建设示范区。下一阶段要更加重视“三位一体”物流业服务体系建设，有序合理开发海岛，大力发展沿海清洁能源等。二是构筑产业集聚区。在三大产业带和主体功能区规划的基础上，选择一批交通条件优越、产业导向明确、建设空间条件较好、符合生态环保要求的重要区块，纳入省级层面进行统筹规划、重点培育，打造成集聚集约绿色发展的产业科技人才集聚区，成为推动浙江经济转型升级的重要突破口和抓手。按照省委、省政府的要求对14个省级产业集聚区，下一步要围绕规划审批、政策出台继续抓好深化细化工作。三是大力培育中心镇和小城市。把加快发展中心镇、培育小城市作为统筹城乡发展的工作重点，着力培育200个中心镇，赋予更大的空间，营造更好的环境，加快推进城乡一体化进程。按照政府推动、规划促动、投资拉动、产业带动的思路，建成一批管理水平高、集聚能力强、服务功能全、规划科学、经济繁荣、环境优美、生活富裕的小城市，构建支撑全省城乡统筹发展的重要节点。四是加快欠发达地区发展。加大对6个欠发达县扶持，要从解决低收入群众增收、提高公共服务水平、增强内生发展机制入手，深入开展新一轮“山海协作”工程和结对帮扶工作，努力缩小与发达地区的差距，逐步实现欠发达地区与发达地区人均基本公共服务和生活水平大体相当。

（三）着力在加快社会建设上取得新突破

社会更加和谐是全面建设小康社会的基本要求。“十二五”时期，要着力加快社会建设，调整国民收入分配关系，完善社会保障和公共服务体系，推进基本公共服务均等化，创新社会管理体制，促进社会公平正义，实现经济转型与社会转型良性互动，经济发展与社会发展的互促共进，推动社会主义和谐社会建设。在工作举措上，重点抓好保障和改善民生、改进和完善社会管理两个方面：

在保障和改善民生方面，关键是实施两个抓手：一是加快推进基本公共服务均等化。主要是建立健全基本公共服务体系，明确基本公共服务的范围、规模和标准，完善公共服务管理体制，扩大公共服务供给总量，改进公共服务供给方式，形成政府主导、市场引导和社会参与的公共服务供给机制。二是实施富民惠民十大工程。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题为突破口，着力抓好包括就业帮扶、全民社保、住房保障、社会福利、教育公平、全民健身、文体普及、社区服务、城乡环境整治和公共安全为主要内容的十大工程，确保全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在改进和完善社会管理方面，主要是抓好两个重点：一是加强社会组织建设。鼓励和支持各类社会组织依法自主参与社会管理，放开服务类社会组织准入，进一步完善社会组织监督机制。二是建立健全预防和化解社会矛盾的长效机制。加强社区建设，充分发挥社区的作用，畅通群众利益诉求表达的有效渠道，建立矛盾预防和调处机制，从源头上化解各类社会矛盾。

（四）着力在加强生态文明建设上取得新突破

“十二五”时期，要以深化生态省建设为载体，大力发展生态经济，不断优化生态环境，加快建设生态文化

建设生态文明是党的十七大提出的重大战略任务，也是实现经济社会可持续发展的重大举措。省委十二届七次全会作出《关于推进生态文明建设的决定》。“十二五”时期，要以深化生态省建设为载体，大力发展生态经济，不断优化生态环境，加快建设生态文化，着力完善体制机制，加快形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，力争到2015年使浙江省成为全国推进生态文明建设的先行区，到2020年成为全国生态文明建设的示范区。在工作举措上，要围绕增强应对气候变化能力，进一步加大节能减排力度，大力发展绿色经济、循环经济和低碳经济。

在绿色经济发展方面，要运用绿色产业发展理念，改造提升传统制造业，培育发展绿色建筑业、生态物流业、生态旅游业和环境服务业，发挥科技对发展绿色经济的支撑作用，推行政府绿色采购、绿色税收、绿色信贷和绿色保险，着力建立绿色经济体系。在循环经济发展方面，要扎实推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用，形成节约型的生产方式、交通方式和消费方式，着力建设全社会资源循环利用体系，扶持一批循环经济试点基地，实施一批重大项目，培育一批示范企业，形成一批不同层次的循环经济产业链。在低碳经济发展方面，要加快培育以低碳排放为特征的工业、建筑和交通体系，扩大森林面积，增加森林碳汇，加快建立有利于低碳经济发展的税收、价格、信贷政策和绩效评估考核机制，加强战略规划和试点示范，推进低碳经济合理有序发展。

（五）着力在深化体制机制创新上取得新突破

改革不到位、体制不健全是经济社会发展许多深层次矛盾和问题难以有效解决的根本原因。要把经济社会发展转入科学发展、和谐发展的轨道，必须全面推进改革攻坚。“十二五”时期，要坚持以推动经济发展方式转变为主线，以改善民生和保持社会和谐稳定为目标，围绕转型发展，着力推进经济、政治、社会和文化“四位一体”的改革，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制。深化体制机制改革，关键在于营造有利于经济发展方式转变的体制和机制。在工作抓手上，要以转变经济发展方式综合配套改革为主要载体，积极争取上升为国家试点，继续推进义乌国际贸易综合改革试点列入国家试点工作。

在工作举措上，要突出“四个方面”：一是着力推进以市场为取向的经济体制改革。重点要推进要素高效利用的市场化配置改革、企业经营公平准入的市场体制改革和激励全民创业、推动全面创新的体制机制改革，加快形成统一开放有序的现代市场体系。二是着力推进以民主为取向的政治体制改革。重点要推进群众参与、专家论证、政府决策相结合的民主决策机制改革，以减少审批部门、审批事项、审批环节、审批时间为主要内容的行政审批制度改革，开展省管县的行政管理体制改革试点，加快推进公共财政体制改革，探索建立促进科学发展的干部政绩考核机制，努力实现社会主义民主制度化、规范化和程序化。三是着力推进以民生为取向的社会体制改革。重点要推进基本公共服务均等化的体制改革，加快优质教育资源合理流动的公平教育体制改革，全面实施医药卫生体制改革，进一步完善居民住房保障制度，切实加强环境整治和生态保护。四是着力推进以人本为取向的文化体制改革。重点要推进文化产业繁荣发展的体制改革，惠及全民、城乡均等的公共文化服务体制改革，以及文化事业单位管理体制和运行机制改革。

“十二五”时期，要着力在推动产业结构优化升级、拓展发展空间、加快社会建设、加强生态文明建设、深化体制机制创新上取得新突破

进一步明确和落实“十二五”规划编制工作的具体要求

按照国家发改委和省委、省政府的总体要求和工作部署，“十二五”规划编制工作将转入《建议》研究起草和《纲要》编制阶段。

——提高规划编制的科学性和实效性。在“十二五”规划编制过程中，要遵循和运用自然规律、经济规律和社会发展规律，树立“转型、创新、和谐、惠民、绿色”的发展理念，谋划研究“十二五”转型发展的重大问题，切实增强规划的前瞻性、战略性和指导性。要更加注重加强学习、拓宽思路、增强才干，提高战略思维、创新思维和辩证思维能力。要在体现国家“十二五”规划总体要求的前提下，进一步突出浙江特色，反映浙江实际，使规划更具针对性和可操作性。要在提出“十二五”规划总体思路、发展目标和战略任务的同时，研究提出规划载体和工作抓手，使规划更具有实效性。

——强化规划衔接协调。深化规划体制改革，完善规划编制体系，进一步加强规划综合管理和衔接协调。主要是做好“三个衔接”：一是做好发展规划体系内的各类规划的衔接协调。省级规划既要加强与国家有关规划衔接，又要充分反映市县的发展实际；市县规划要切实落实省级规划的战略目标和重点任务。同时做到总体规划、主体功能区规划、区域规划和专项规划的有机衔接。二是做好发展规划与土地利用总体规划、城乡规划的衔接协调。发挥国民经济社会发展总体规划的统领作用和主体功能区规划在国土空间开发中的总控性作用，同时又要加强与土地利用总体规划和城乡规划的衔接，完善充实总体规划中空间布局的内容。三是加强五年规划与年度计划的衔接。要把“十二五”规划确定的目标、任务分解到年度计划中，明确进度，抓好落实，加强监测评估，并与年度目标责任制考核相衔接。

——提高规划编制的社会参与度。编制“十二五”规划，要把提高规划工作的科学化、民主化水平放到重要位置，采取多种形式提高规划编制工作的社会参与度，善于通过自力、借力、合力来提升规划工作水平。一是积极推进“阳光规划”。借助电视、报刊、网络等媒体，面向社会开展“十二五”规划建言献策活动，使规划充分反映民意，集中民智，体现民生。二是加强规划的咨询论证。在规划编制过程中要加强专家咨询论证，各级各类规划在报批前必须通过专家论证，并作为规划审批发布的重要依据。三是善于调动社会研究力量。充分发挥各级、各部门和社会研究机构的作用，形成规划编制合力，共同做好“十二五”规划编制工作。

——加强规划编制工作的领导。省委、省政府高度重视“十二五”规划编制工作，建立了由省委、省政府领导及有关部门负责人共同组成的“十二五”规划编制工作领导小组，负责规划编制工作的组织协调。省政府专门下发了《关于我省“十二五”规划编制工作的若干意见》，提出“十二五”规划编制工作的各项要求。各地、各部门要切实加强领导，配备精干人员，落实工作经费，加快推进本地区、本部门的规划编制工作。