从公民参与到公民治理——公众崛起时代西方政府治理理论创新及启示

李 娜 （华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079）

曾维和 （广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

公众崛起时代对公民参与提出了新的挑战，促使公民参与向公民治理发展。公民治理是公民崛起时代以公民为中心的一种新型治理模式。系统分析从公民参与到公民治理的理论轨迹，并梳理公民治理的基本内容，对我国政府改革与治理模式创新无不具有启示意义。

一、公众崛起时代公民参与的治理困境

（一）公众崛起时代对政府治理的新挑战

“治理”（governance）是20世纪晚期以来人们应对经济社会发展新挑战的产物。一般而言，治理是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。通过政府治理模式创新是迈向“善治”（good governance）的必由之路。

当前，社会治理环境发生了巨大的变化，即从“大众社会”转向了“公众时代”，公众时代初见端倪。公众时代中的公众与大众社会中的大众之间具有显著的区别：公众是主动的，而大众是被动的；公众群体内部形成的共同规范、共同意识使公众内部成员之间的联系更加紧密；公众具有很强的自主意识、批判精神，信息灵通，参与社会有更多的组织。总之，公众更加强调整体联系、主动参与、自觉关注表达以及对精英的选择，它有别于大众所具有的易变性、极端性和易控制等特点。公众崛起时代对现存的政府治理提出了新的挑战：[1]

1.对政府治理理念和方式的挑战。政府治理有着双重目标。其一是自身利益，其二是公共利益。政府治理实质上是寻求政府自身利益和社会公共利益之间均衡点的过程。公众时代是基于大范围、大规模的公众崛起的条件下产生的，公众时代所强调的主动参与和自觉关注表达等价值取向能够带来一定的政治效应，从而有力的迫使统治精英服务于社会公共利益。因此，在治理的过程中，政府应该改变以往的侧重效率为主的治理理念，转向更加关注公众利益和服务公众群体的公平理念。

2.对政府治理主体的挑战。公众时代的基本价值是参与,公众区别于大众的特征就是参与。公众对公共领域的话题内容充满兴趣，并且其对公共事务的关注和参与具有极高的热情，而非一个对公共事务无所作为的被动的消费者。参与既是公众权利的实现，也是公众存在的条件。因此，在新的治理环境下，政府治理要改变过去以政府为单一主体的治理模式。公众应该成为治理的主体之一，并且在相互依存的治理环境中，公民与政府应该处于平等的治理地位。

（二）公民参与在公众崛起时代的治理困境

公民参与一般是指个体公民或公民组织参与公共政策制定与公共事务管理，并对政府进行监督的活动过程，它是政治参与进一步发展的产物。正如卡尼（Cunill）所言：“公民参与指政治参与但至少在两方面有所不同：政治参与存在于政党和公民的选举之中，而公民参与则是——尽管是多重意义的——社会机构对公共活动的直接干预。”[2]从公民参与迈向公民治理是政治民主化、经济市场化和社会信息化的必然趋势，是公众崛起时代的必然要求。它有利于实现和扩大政府治理的合法性基础，可以有效弥补和改善政府失灵，有利于提高治理的科学性和民主性。但是，单纯的公民参与已经不能适应公众崛起时代的客观要求，它面临着诸多的治理困境。

1.公民参与过程中的价值失范。“治理”与“政府”的区别之一在于，“政府是为了满足政治集团的内部利益和行驶统治权利而设立的机制和制度安排，而治理意味着为社会利益而进行权威性决策的过程和结果。”[3]由此，要求公民在参与政府治理的过程中，应该以服务社会的公共利益为首要的价值取向。然而，当公民以参与主体的身份参与治理中，他们就具备了和行政主体一样的双重身份，即既是社会公共利益的代表，又是自身利益的发言人。因此，他们在参与过程中，同样面临着公利和私利之间的冲突。而在实际的操作中，他们并没有正确的处理好两者的关系，而是偏向了谋取私利，通过参与治理追求个人利益的最大化，致使公共权力发生异化。

2.参与主体之间缺乏信任与合作。政府治理处于一个相互依赖的环境中，需要相互依存的行动者通过合作来实现治理目标。治理体系中的政府和公民组成了一个公共行动体系，并且他们之间的关系必须是平等的合作关系。所谓的平等，不是否定政府的主导地位，而是强调政府一方面要大力的支持公众参与治理，使其拥有治理的机会，同时发挥管理者在治理过程中的引导作用。但是在实际的操作过程中，政府却将公众看作是一个治理领域的“入侵者”，并视其为对治理的威胁。政府片面强调“专家”和“精英”治国而排斥公众参与，公众与政府之间缺乏一种合作与信任关系。处于这种状态之下，一方面，使政府公共政策的执行成本增大甚至难以执行；另一方面，加剧了公民对政府的不满，从而给公共治理带来非常不利的后果。[4]

3.公民参与缺乏合法性基础。所谓合法性是指公众对公民参与的认同度，即“忠诚投入”。在现代社会中，公民参与的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受。当且仅当公众得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的参与效能。如果公众对公民参与合法性确认不疑，对其信任感增强，不仅会以积极的态度主动参与，而且还会减少参与成本以及增强参与效能。但是，在公民参与政府治理的过程中，一方面，由于存在着公民参与的“理性无知”和受到个体普遍利益理念的支配，导致了公民参与的无序性和缺乏有效性，由此致使广大民众对于公众参与这一行为采取消极的或抵触的态度，甚至对于公众参与失去信心；另一方面，处于政府官僚制行政模式下的行政主体是官僚制运行的工具与囚徒，基于内部性的考虑，其职权更多的是处于为组织谋取自身利益和个人利益而服务，因而对于公民参与政府治理采取了不友好或不认同的态度，致使公民参与成为一种虚置现象。

4.公民参与缺乏有效性。一方面，为了社会有效运转，实践中的政治参与更加倾斜于社会政治的有序参与而非有效参与。在国家有计划有指导的政治参与中，更多体现的是自上而下的政府意志，而不是自下而上的公民意愿与诉求，有序性强，但有效性不足。另一方面，由于公民自身能力的局限以及信息的不对称等因素的影响，严重影响了公民参与的有效性。人们甚至怀疑公民参与是否真的如其宣称的那样，是整合、表达与实现所谓的公共利益的最佳方式。

5.参与主体之间缺乏自下而上的对话协商机制。“政府治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是政府自上而下的安排。各种治理主体通过对话和协商，谈判目标，共享资源，减少分歧，并努力的增加合作。”[5]协商的目的在于通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，公民能够参与公共政策生活和政治生活，达到促进多元利益主体的表达和增进公民与政府之间的相互支持和信任。[6]但是，协商的基础前提是公民首先应该具备与政府同等的话语权和讨价还价的能力和意识。但是我国公民参与缺乏一种公众与政府之间的双向协商机制，公众参与政府治理比较正式的渠道都是官方渠道，是政府主导的自上而下的参与模式。公民在参与中的地位是次要的，很难拥有实质的话语权。公民和政府之间很难摆脱行政官僚制的等级色彩，他们之间更多的还是命令—服从的关系。这就严重影响了公民参与的积极性以及参与的深度和广度。

二、迈向公民治理：概念框架与理论模式

正是由于公民参与在公众崛起时代陷入深层治理困境，公民治理作为一种新型的政府治理模式才应运而生。早在1976年，Higgins和Richardson就预言：大量的参与和协商被认为是各个领域和组织政策制定的必要环节，并且这种参与运动的背后所隐藏的冲击力在短期内似乎不太可能减弱。[7]余年后的今天，随着现代社会治理理论和实践的发展，尤其是20世纪90年代后期产生于美国，倡导以“公民为中心”的公民治理理论兴起，学术界越来越意识到公民在社会治理中的重要地位和作用，即公民应在公共行政中扮演积极的主人角色。“如果说19～20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构 （citizen-centered governance structure）的复兴实验过程”。[8]目前，公民治理已经逐步形成了一种系统的概念框架和理论化模式。

（一）公民治理的概念框架

1.公民治理的基本内涵。早在1960年代末期，美国公共行政学派就提出了公共行政应该以“社会公平和正义”为主要目标。该理论所倡导的“我群关系（We-relation）”中描绘了公民社会治理的宏观图景，从某种程度上说，这是新公民治理的萌芽。但遗憾的是，它并没有提出相关的理论建构。到了20世纪90年代中后期，公民治理才引起学者们的关注。Peter John指出：“公民治理不仅仅是关于个体的代表权，它还包括公众在决策制定论坛提出利益诉求和参与公共服务的供给。”Bogason在《公共行政与后现代：美国人2000年后的一些研究重点》认为，随着后现代主义的盛行，公民治理在21世纪公共行政研究中的重点包括公共利益研究、公共参与和社区的研究，以及促进公民参与和强化社区的公共行政者之中介角色研究。[9]美国学者Richard C.Box在 《公民治理：领导美国社区迈入二十一世纪》一书中从社区管理的视角对公民治理内涵进行了进一步阐述：“向公民治理模型迈进是社区生活的重要一步。管理当局有责任决定是否应该由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式。在这里，民众面对国家的日益强大而不断地探索着社区生活发展的道路，同时力图保留自由与个人责任的价值。”[10]笔者认为，公民治理就是一种在公共事物管理与公共服务供给过程中以公民参与为中心的新型政府治理模式。

2.公民治理的主要目标。作为一种新型的政府治理模式必须具备自身的目标，即该模式所要达成的愿望或完成的使命。公民治理模式的目标是“在最基层的社区层面上，通过成立必要的治理机构来协助公民持续、便利地参与社区公共事务的决策与实施，形塑出‘积极的公民’，从而最大限度地实现‘强势民主’。”[11]这里所指的“积极的公民 ”是指那些积极参与到各种各样社区事务和社区组织中的公民，他们关注社区发展，希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。[12]而强势民主是指巴伯所提出的一种公民直接治理的形态，公民只要作基层的决定而不需要在政府管理的每一层级中均出现。[13]“强势民主”是一种参与的政治形态，其基本的价值在于参与的行动，公民的态度是积极地参与决策过程，但是必须在分权的政府形态下才能实现。

3.公民治理的主体要素。公民治理模式中主要包括公民、代议者和公共服务职业者三个主体。公民是指广大的民众尤其是治理的利益相关者。代议者即管理当局或政府。Hill认为，代议者具备这样的品质“代议者不应存有偏见，他应该成熟果断，富有良知，开朗通达，不应为你、为任何人或为任何类型的生活方式左右。代议者的这些品质并非来源于你喜欢与否，也不是源自于宪法或条例的规定，这是上天赐予的信任，他们必须本着高度负责的精神认真对待。”[14]公共服务职业者则是全职地、训练有素地奉献于社区的公共服务的人，即公共服务管理者。时下，对于公共服务职业者的目标要求，学者从个人动机、价值中立、合法性、发展与可持续性、社会公平以及增进公民的话语权等方面要求他们的行为更加符合这些要求。公民、政府和职业者作为公民治理的主体被赋予了特定的角色要求，要使主体的行为符合自身的角色定位，必须辅助相应的机构来实现。公民治理的实现必须成立下列重要的机构：一是公民协调委员会，即将民选出来的治理机构从中央决策制定的角色转变为公民协调的角色，协调委员会的功能是倾听各种不同的声音；二是公民理事会，通过建立公民咨询委员会，来协助地方政府对诸如公共事业、消防、卫生、公园与娱乐等公共事务的执行；三是帮助者。公共服务提供者的角色是协助社区公民了解社区的议题、服务与决策，协助他们执行日常事务。[15]

4.公民治理的重要原则。公民治理模式要在21世纪发挥作用以及实现相关目标，必须遵循一定的准则方能达成。博克斯认为，公民治理必须要遵循四个原则。第一，规模原则。即以最小的成本获取最大的服务，以最低规模的社区组织结构完成预期的服务目标。这一原则同时还意味着在解决公政策的问题中，将公共政策制定和执行过程尽可能放在被政策影响最最直接的民众的位置上。它要求政府在确定某一层次的公共政策的最佳组织时，遵循的规模原则是自下而上而不是自上而下的选择路径。第二，民主原则。在政策制定与执行的过程中采取民主决策的原则，使得公民能够获得相关信息并赋予公民实质的话语权，让居民有充分而平等的机会参与社区事务的制定和执行。第三，责任原则。社区的成员是社区的拥有者，公共事物应以其偏好与需求为依据。政府在治理中的角色应该是公民协调者而不是中心政策的制定者，为此，要增强政府在治理中的责任。第四，理性原则。在制定公共政策和公共项目决定的过程中，公民、政府、职业者能够明确对各自的价值、行动方案、理由，在共同参与中充分的理解对方并促使公民在决策之前要全面考虑各种信息和各种方案。[16]

（二）公民治理的理论模式

公民治理是在公民参与的基础上形成的一种新型的政府治理模式。它与以往的公民参与相比具有如下区别：

1.两者在政府与公民的关系上界定不同。史密斯（Smith）和汉斯特曼（Hunstman）将政府与公民的关系归纳 “顾客模式”、“主人模式”和“价值模式”三种模式。公民参与是一种“顾客模式”。公民是政府的顾客，政府指导和带动公民。在这样的公民与政府的关系中，顾客虽然作为一个关注点，但公民是低度参与的被动回应的顾客。而公民治理则是一种“价值模式”，其更加强调公民与政府有着平等的治理主体地位，并且政府的治理应该以公民为中心。公民有选择性地与政府合作并与政府共担责任，其角色是合作投资者与公共基金的股东。[17]

2.两者在公民资格的指向上不同。公民资格最本质的内涵是近代以来一直争论不休的命题。博克斯依据公民对公共事务态度的不同，将其划分为“搭便车者”（free rider）、守门员（watchdog）和积极的公民（activist）三种角色。“搭便车者”指的是那些对公共事务和社区事务不甚了解和参与非常少的人。从某种意义上讲，他只是一个纯粹的公共服务消费者;积极的公民则是那些十分热衷于投入社区的公共事务并加入公民组织的人。介于二者之间的是 “守门员”。在公共事务与自身利益之间，守门员往往更加关心后者，因为他认定自身的权利不可侵犯。这三种类型的公民中，“‘搭便车’者与‘守门员’的公民只是将社区视为一种提供”服务套餐“的地方，而不是当作个人认同的归属或是一个‘家’。因此当对社区所提供的公共政策不满意时，他们可能会寻找、迁居其他能够满足其需求的社区，而不是努力设法来加以改变。”[18]公民参与模式下所培育的公民，更多的是体现出“舒适地躺在摇椅里，观看政府改造自身，来满足他们的期望”这一类型的公民，即搭便车者以及看门人。[19]而公民治理模式意在培育“积极的公民”，帮助创造真正的自我决策、自我治理的公民社区。公民积极地影响公共部门决策，充满活力，关心公共利益。他们关注政府所追求的结果以及公共部门正在运作的项目的状况并要求公共行政者创造条件让公民与公共服务者一起讨论、决定与执行公共机构的工作。[20]

3.公民治理形成了行之有效的治理结构。公民治理的概念产生于社区治理过程中，是美国社区治理模式的创新。自博克斯首先明确提出“公民治理”这一概念后，公民治理除了在社区治理中运用外，还被广泛的运用于教育、犯罪、健康以及地方战略伙伴关系的建构等各个领域。公民治理在社区治理和地方政府治理的实践中取得了显著的成效，并且形成了一套相对稳定和制度化的治理结构。以地方政府实施公民治理中的战略伙伴关系的治理结构为例，地方战略伙伴关系的治理结构有五个主要因素（见表 1）。

表1 公民治理中地方战略伙伴关系（LSP）的治理结构

表1中的地方战略伙伴关系治理结构是建立在协同工作和社区参与的基础上的，它能够顺应当地的情况而制定更具战略性的议程，实现了真正意义上的公民治理。

三、公民治理的理论创新及启示

综上所述，公民治理是在公民参与基础上形成的一种新型治理模式，是建立在公民参与基础上的一种理论创新。同时，公民治理也是在当代西方主流的政府治理模式新公共管理盛行的背景下产生的，因此与新公共管理及以往的政府治理模式比也具有不少的创新之处。归纳起来主要表现在如下几个方面：

（一）公民资格层次的提高：培养积极公民

在公民参与模式下，公民对公共事物的态度更多的体现为一种不在意的或漠视的态度，公民只是一个纯粹的公共服务的消费者。他们在治理中扮演着“搭便车者”以及“看门人”的被动角色。而公民治理模式意在培育 “积极的公民”。在公民治理模式下，公民对治理中的公共事务怀着极大的热情并加入公民组织，希望其行动能够产生正面实质的影响。在公民治理模式中的公民既是政策议题的确定者，又是社区政策的制定者，还是社区政策执行的参与者，更是社区政策的受惠者。公民由官僚统治的消极被动的市民，变成了积极主动的公共治理的公民。公民对公共事务的参与，以关系公民切身利益的地方性事务为基础，然后再逐步扩大到全国性的公共政策。尤其是公民治理中公民协调委员会的建立，将传统的政府的“中心决策者”的角色转变为“公民协调者”的角色，使公民真正成为治理中的主人。

（二）治理中心的重新确立：以公民为中心

与新公共管理及传统公共行政理论下政府治理模式的行政官僚相比，公民治理则是一种以“公民为中心”的治理模式，它主张由公民自己来决定自己的命运与公共事务，这是一种由积极的公民直接治理的形态。公民事实地参与到公共治理中来，并影响和参与公共决策的制定与执行。由此，“公共治理就不再如以往的公共行政模式，只是政治领导和职业公务人员专有的事务，而是不同的公民、政治领导、职业公务人员之间的治道秩序。”公民治理模式下，公民是积极参与者，政治领导是代理人、倡导者和受托人，职业公务人员是帮助者、执行者和控制者。三者都处于平等的地位并为着共同的目的而协商合作，任何一方皆不受制于其他二方。公民、政治领导和职业者三者之间体现的是一种共治关系。[21]政府治理中心由“行政官僚”到“公民”的转变是公民治理的一个典型特征。

（三）治理结构的创新：高阶梯的公民参与

公民参与是具有层次性的。阿姆斯蒂恩（SherryR.Armstein）对公民参与进行了层级分析，将参与活动由浅入深建构为由8个台阶组成的参与阶梯（见表 2）。[22]

表2 公民参与的阶梯

表2中每一台阶对应着公民在最后决策中的一种权力程度。它表明公民参与是多层次的，而真正的高水平的参与意味着公民有机会影响并参与决策的形成，它体现了民主的真实内涵与基础。在公民治理的治理结构中，有效地实现政府治理中公民角色的实质转变，即从非真实参与和象征性参与到真正的公民参与的转变。

此外，公民治理理论的创新还表现在治理领域更加广泛和强调政府治理更加关注代表性等方面。治理领域的广泛体现在公民参与绝大部分是政治参与，而公民治理不是要求公民参与政府的各个层次的治理，而是基于最基层的治理，并且都是关乎共同利益的公共领域。关注代表性则体现在公民参与模式中，公民更多的是作为一个次于政府的形式参与主体，他们并没有真正的治理实权。因而在治理中无法完全的或真实的表达自身的利益诉求，其代表性比较低。而公民治理中的公民更多的是一个组织群体，公民以主人的姿态直接参与了治理，并且拥有自己的代表。这个代表可以通过自身的能力或组织的能力达到影响治理的效果，使政府治理更加符合其组织成员的整体利益。

总之，公民治理正成为公众崛起时代政府治理模式创新中的新型治理模式，它实现了真正意义上的以公民为中心的治理，即公共治理是围绕着实现公民的全体利益，而非仅仅对公共物品和服务的提供负责。诚然，建立在社区主义基础上的公民治理模式还只是一种发展中的理论，它也存在理论发展过程中的不完善之处，如该理论所强调的理性原则在一定程度上使得公民更加精干的参与了治理，但同时也由于公民之间因为占有资源的不均而导致理性过度和代表性不高之间的矛盾，在实践层面上公民治理也面临着治理主体方面的困境。但瑕不掩瑜，公民治理契合了公民崛起时代的现实，必将成为未来政府治理模式创新的基本路向。公民治理模式对于我国在培育和发展公民社会，建设和谐社会进程中，进行政府治理模式创新无不具有启示意义。例如，在村民治理过程中推行直接民主，实行以村民为中心的治理；在推行大部制改革与建设服务型政府过程中以改善民生为重点，切实保障民生权益；在政府履行职能的过程中把公民作为积极的参与者，而不是被动服务接受者等方面都具有重要的参考价值。

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