湖南省干旱管理的实践和思考

罗毅君

（湖南省防汛抗旱指挥部办公室 长沙市 410007）

1 干旱应急管理实践

2009年是湖南干旱年中较为典型的一年，在这一年里，既发生了城市缺水，又发生了农业干旱；既在湘西北高山区发生了干旱，也在洞庭湖平原地区发生了干旱。总体态势是：1～2月湘江中下游河段出现低水位，长沙、湘潭等城市生活、生产用水受到影响。进入8、9月份，由于持续高温晴热少雨天气，河流来水严重不足，蒸发量大，水利工程蓄水锐减，又正值农作物需水高峰期，大部分地区旱情发展迅速，尤以湘西北受旱最为严重。9月中旬以后，湘江中下游河段水位连创新低，湘江枯水期比常年提前了一个月，城市生活、生产用水受到严重影响。面对严重的旱情，全省上下超前部署，精心组织，取得了较好的减灾成效，总体而言，主要得益于五个方面的成功实践。

（1）坚定不移地践行以人为本的抗旱理念是干旱管理取得成功的关键。

省政府确定2009年的抗旱目标是：遇中等程度干旱，城乡生活、工农业生产和生态环境用水不遭受大的影响；发生严重干旱时，城乡生活用水基本有保障，工农业生产损失降到最低程度。围绕这一总体目标和理念，在旱情发展的每次过程中，湖南省委、省政府、省防指领导都亲自部署亲自安排，不断强化以人为本理念。各级各部门领导也积极落实这一总体目标，把确保人民群众饮水安全放在第一位，采取临时打井、流动集中送水等办法，不惜一切代价确保人民群众饮水安全。

（2）日趋严密的抗旱组织体系是干旱管理取得成功的根本。

湖南建立了以抗旱指挥决策系统、专家会商系统和抗旱保障系统为主体的抗旱组织体系，并在历年的抗旱实践中不断得以完善，不断得以增强。为了使这一组织体系令行禁止，运转高效，湖南坚持防汛抗旱两手抓、两手硬的方针，建立健全了行政首长负责制为主体的抗旱工作责任制，实行了抗旱工作上下联动机制、部门协调机制和公众参与机制，强化了以抗旱服务组织为主体的抗旱专业队伍建设。

（3）不断完备的水工程防御体系是干旱管理取得成功的保障。

到2008年底，全省基本建成以灌溉和防洪为主的大中小型水库13 325座，万亩以上灌区437处，兴建的人畜饮水工程解决了664.89万人的饮水困难。各类水利设施的蓄引提水量达363亿m3。建成有效灌溉面积273.33万hm2（4 160万亩），其中旱涝保收面积达220万hm2（3 300万亩）。全省基本形成了以大中型水库为骨干，小型水利设施为基础，蓄引提水相结合的防洪灌溉排涝体系，供水能力逐年提高，农业生产条件不断改善，抗旱保障能力大为增强。

（4）逐步完善的抗旱预案体系是干旱管理取得成功的基石。

按照国家防办的统一安排部署，2008年初湖南各市（州）以及各县全面完成了抗旱预案，基本形成了抗旱预案体系。2009年，为了进一步提高抗旱预案的可操作性，湖南省防办又选择了14个县以及一个城市进行抗旱预案（修订）试点，并在全省范围内开展了大规模的抗旱调研。深入的调研和不断完善的预案体系为2009年抗旱夯实了基础，提供了解决之道。

（5）渐次成熟的干旱监测预警体系是干旱管理取得成功的前提。

湖南现已建成各类水文测站689个，气象监测站2118个，多普勒雷达站4个，墒情站30个，基本形成了覆盖全省的旱情监测预警网络，这些测站是抗旱指挥决策的“千里眼”、“顺风耳”，为抗旱取得成功赢得了时间，赢得了主动。

2 对干旱管理的反思

进入21世纪以来，湖南省干旱事件、旱灾损失以及干旱范围和程度都呈上升趋势，2009年湖南发生的旱情仅仅是近期频繁干旱的一个典型表现，尽管湖南为应对干旱已作出了很多努力，但在全球气候变化的大背景下，干旱仍有进一步恶化的趋势。按照这一基本估计来反思近几年来湖南的干旱以及干旱管理问题，至少存在以下几个方面的问题和不足：

（1）水资源供需矛盾突出，资源性缺水问题凸显。

湖南多年平均降雨1 450 mm，多年平均水资源量1 689亿m3，人均水资源量2 450多m3，略高于全国平均水平，但由于水资源时空分布不均、水资源开发利用程度不一等原因，湖南区域性、季节性水资源供需矛盾日益突出。据水文部门初步估算，以2007年为基准年，中旱年、重旱年、特旱年缺水量分别为 125，184，239亿 m3。

（2）水工程保障能力薄弱，工程性缺水不断加剧。

据统计，到2008年底，全省尚有病险水库近 5 000座，这些水库控制运行后，至少减少蓄水近20亿m3，减少灌溉面积26.67万hm2（400万亩）。全省各大灌区尤其是中小灌区，效益日趋衰减，不少水库有“肚子”没“肠子”，渠系基本没有配套，形成有水输不出的局面。全省大型灌区渠系水利用率仅为0.45，中型灌区渠系水利用系数仅为0.42，据推算，仅水渗漏一项全省各大灌区累计达28亿m3，占整个灌区渠道输水总量的57.3%，令人扼腕。近几年，全省下大力建设了一批人饮安全工程，解决了一大批人饮困难人口，但和1 500万人饮困难人口的总数相比差距仍然很大。

（3）水环境下行趋势明显，水质性缺水时有发生。

近几年发布的全省水资源公报显示，全省主要河流尤其是城市江段优于Ⅲ类水质河长比例、长度逐年下降，由于水质污染引发的缺水现象不断出现，特别是工业污染物长期大量、无序排放，造成了严重的水污染。由于长江来水不断减少，长江入洞庭湖水量锐减，长江三口河道长年断流，洞庭湖湿地水环境不断恶化，水生态、水质问题不断涌现。

（4）水资源利用效率偏低，节约用水任重而道远。

《湖南省2008年水资源公报》显示，2008年湖南人均综合用水量为473 m3，万元GDP和万元工业增加值（均为当年价）用水量分别为285 m3和175 m3，水田实灌亩均用水量525 m3。单位GDP耗水量比世界平均水平高4倍，比美国和其它发达国家高8倍。农业灌溉浪费严重，灌溉水有效利用率仅为40%～50%，而发达国家这一数值可达80%以上。

（5）干旱管理模式简单粗放，亟需调整思路更新理念。

从总体上而言，干旱管理模式仍是以应急救援和危机管理为主，被动抗旱而不是主动防旱，这种管理方式，由于缺乏长远和全局考虑，在实践中往往捉襟见肘，左右为难。

3 对策及建议

从湖南实际出发，在干旱管理方面，应该从以下几个方面下功夫、出实招。

3.1 更新理念，全面推行干旱风险管理

干旱风险管理，就是政府和其它公共组织针对干旱的有组织、有计划、持续动态的管理控制工程，以期有效地消减干旱带来的风险，将旱灾损失降到最低。它包括旱情监测、评估、预警、预防、应急处置、恢复和评价等多个方面。与现行的干旱应急处置和危机管理相比，抗旱风险管理要求干旱管理更加主动、更加有备、更加周密、更加有效和更加完善。

（1）要对干旱发展的全过程进行管理，做到“有始有终”。

干旱风险管理要求我们不仅要在干旱发生后组织动员各方力量投入抗旱，更要未雨绸缪，在旱情尚未出现时就对干旱进行管理，同时在旱情消退后进行总结评价。从某种意义上而言，这也就是我们常说的在防洪的时候要考虑抗旱的问题，在抗旱的时候要考虑防洪的问题，将防洪和抗旱辩证统一起来，两手抓，两手都要硬。

（2）要对不同类型的干旱进行全方位的管理，做到“有点有面”。

按照不同的划分方法，干旱可分为气象干旱、农业干旱、水文干旱以及经济社会干旱，也可分为农业干旱、城市干旱和生态干旱。推行干旱风险管理，就是要对这些干旱类型进行全方位的管理，做到点面结合，全面抗旱。

（3）要明确干旱管理长期目标和近期目标，做到“有进有退”。

多年来，湖南实行以人为本的抗旱原则，这无疑是正确的，但在这一原则下却缺乏量化的长期、中期和应急抗旱目标，由于缺乏目标或者多目标，一方面在旱期什么都想保，可能什么都保不好，使有限的水资源得不到有效利用，部分地方、部分干部一天到晚忙于被动应急响应，却不知如何有计划地逐步提高干旱管理水平和增强整个区域的干旱适应性。

（4）要严格执行干旱预案制度，做到“有板有眼”。

干旱预案不是一成不变的，相反，它是动态的、变化的，要根据区域经济、社会、气候、水源等条件的变化及时修改预案，尽最大可能使其科学合理可操作。

（5）要多措并举管理干旱问题，做到“有情有义”。

根据国内外干旱管理的先进经验，从长效机制考虑，从人文考虑，将行政手段和法律手段、经济手段结合起来，从法律上将各种突发情况下水资源的分配明确下来，同时明确不同情况下的补偿机制。这样既可以发挥我国政治优势和体制优势，也有利于从全局和长远来把握干旱问题，即能使各方满意，维护稳定，又能使水资源利用更加有效。

3.2 增加投入，全面提升干旱保障能力

要切实加强病险水库除险加固工作；广泛开展山塘、节水窖等小微型工程建设，全面提升蓄水保水能力；要切实加强灌区续建配套和节水改造，发展节水灌溉，逐步改变传统的灌溉方式，提高用水效率；要加强城市取水设施改造扩容，提高取水保障率，严格城市供水消毒净化措施，确保水质安全，有条件的地方要积极修建第二水源，确保城市在干旱期供水无虞；要切实加强非工程措施建设，建设一个覆盖全省的以气象水文、水质以及墒情等监测为主体的预警系统，全面提升监测预警能力水平，提高干旱管理指挥决策水平。

3.3 广泛宣传，全面推进节水型社会建设

节水是干旱风险管理主动抗旱的重要环节。相对于发达国家，湖南用水效率较低，节约用水，提高水的使用效率大有可为。要明晰农业用水权，建立先进的灌溉用水制度，探索农业用水权有偿转让制度。要建立健全重大建设项目水资源论证制度，强调经济发展规划与生产活动都应与当地的水资源可开采量相适应，形成与水资源承载能力相适应的经济发展布局。要大力推广节水产品，提高用水效率。要倾情宣传节约用水，强调个人和企业的社会责任，培育节水文化，让节约用水成为全社会的共同行动，要根据不同用水目的和不同的用水量制定合理的水费制度，强调“谁用水，谁付费”原则，用经济手段确保节约用水。

3.4 强化立法，将干旱管理纳入规范化法制化轨道

2009年2月，国务院原则通过了《中华人民共和国抗旱条例》，这是我国第一部具有法律意义的关于抗旱的规定，具有十分重要的意义，各地区要结合实际进一步细化进一步明确。要通过制定法律将干旱管理的各个方面、各个层面的责任和义务明确下来，使生活、生产和生态水量分配，节水、限水以及调水的优先关系，抗旱指挥决策，应急动员以及经济补偿等多方面有章可循，有法可依。这方面湖南还有很长的路要走，还有许多艰巨的工作需要做。

3.5 深入研究，全面夯实干旱管理基础

当务之急是要强化五个方面的研究。一是要加强干旱评估体系的研究。湖南气候多样，地形地貌复杂，水工程星罗棋布，正确科学评价旱情难度很大，要根据水利部颁发的《旱情等级标准》，根据湖南实际，加快研究不同区域的干旱评估模型，为全省的动态旱情提供一个比较直观的信息。二是要加强洪水资源化的研究，尽最大可能合理利用洪水资源。三是要加强应急抗旱水源工程研究。要研究分别在高山区、丘陵区以及洞庭湖区行之有效的应急水源工程的类型、装备和建设方法。四是要加强基层抗旱服务组织体系建设研究，在人员组成、装备定额、组织方式以及管理运行模式等多方面进行探索，摸索经验，研究方法。五是要加强抗旱物资储备和配备的研究。需储备抗旱物资的种类、定额，抗旱器具的配备方法以及抗旱用油用电等优惠政策等问题都值得我们深入思考，深入研究。