全面推进邵阳水管单位体制改革

卿艳萍 曾 芬

（邵阳市水利局 邵阳市 422000）

1 邵阳市水管单位的基本情况

新中国成立以来，邵阳市兴建了大小水利设施27.66万处。其中大型水库2座，中型水库29座，小（Ⅰ）水库224座，小（Ⅱ）型水库921座，中型电力提灌站6处，中型水轮泵站10处，固定小型机电泵站9 643处，引水河坝16 738处，山塘24.9万口，蓄、引、提总水量25.64亿m3，有效灌溉面积25.33万hm2（380万亩）。共有大中型水利工程管理单位47个，其中大型的有大圳灌区管理局、六都寨灌区管理局2个，中型水库管理所23个，中型水轮泵站10处，中型电灌站5处，河道管理处1个，其他中型水管单位6个，全市水管单位原有职工总人数4 671人。这些工程管理单位在全市防汛抗旱中发挥着重要作用，但是由于管理体制问题，灌溉效益锐减，水费入库率低下，问题很多。因此，理顺水管单位的管理体制和运行机制，对于稳定水管队伍、管好用好水利工程就变得尤为重要。

2 水管单位动作过程中存在的问题

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，水管单位长期以来积淀的体制不顺、机制不活、经费短缺、机构臃肿、管理粗放等问题愈加突出，问题很多，主要表现在：

（1）水利管理组织体制不顺。

水管单位缺乏科学定性，既不像事业单位，又不像企业。水利工程大部分为综合利用工程，社会公益性和经营开发性工程合在一起，管理单位内部长期事、企不分，两类资产混在一起，界线不清，既影响了工程的管理，又阻碍了单位的发展。水管单位人员浮肿，严重超编，按水办[2004]307号文件《水利工程管理单位定岗标准》测算，邵阳市47处大中型水利工程管理单位大都是差额拨款和自收自支单位，定员3 344人，而在职人员3 543人。水管单位管理体制不顺，政府、政府有关部门、水行政主管部门、水管单位之间的管理关系不顺，权责不明。

（2）水利工程建设和改良方面。

一是水利工程续建任务大。大多数灌区干、支、分三级渠道50%～70%末配套。六都寨灌区的邵阳、新邵总干未配套。大圳灌区有22条重点支渠514.4 km未配套。二是工程老化严重。大多数工程兴建于20世纪50~60年代，自然老化日趋严重，加之维修资金短缺，不能全面根治，导致工程建筑完好率低下，不能正常运行或带病超负荷运行。三是输水渠道淤垮严重。四是灌区面积萎缩，效益锐减。设计灌溉12万hm2（180万亩），实灌8万hm2（120万亩）。五是管理手段落后，影响效益发挥。大多数灌区工程在检测监控、通讯调度、天气预测等方面手段落后。工程整体效益难以发挥，供求矛盾突出，平衡灌溉困难，影响用水户积极性和工程整体效益的发挥。

（3）行业贫困，内部管理粗放。

水管单位职工队伍不稳定。长期以来，水利资产实行国家管理，只注重社会效益，忽视自身效益；只注重工程建设，不重经营管理。有70%的发不齐工资，50%的只发半年工资，20%的几乎发不出工资。工程管理粗放，管理手段落后，技术含量不高，内部规章制度不健全，难以做到进行规范化管理，更谈不上现代化管理。低水平的管理，导致管理成本高，影响了工程的维护管理。

（4）社会保障程度低，负担沉重。

由于国家事业单位社会保障制度还未出台，水管单位现有职工医疗支出和离退休人员养老负担已相当沉重。即使将来全面推行事业单位社会保险，按目前水管单位的经济状况，也难以按时足额交纳社会保险费。这已成为改革中安置分流人员和保障离退休人员生活的一大难点。

3 水管单位体制改革的思路和任务

水管单位体制改革的思路是：以适应社会主义市场经济体制为导向，按照中央事业单位机构改革以及部党组确定的水利改革总体要求，明确水管单位性质，调整和规范水管单位管理、维护和经营的关系，明晰产权，分类指导，畅通经费渠道，推行管养分离，建立符合国情、水情、充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制。

改革的主要任务是：

（1）对水管单位合理分类，科学定性，畅通经费来源渠道。

根据水管单位定性和类别，采取合理的财政支付政策。纯公益性和准公益性水管单位，其编制内在职人员经费、退休人员经费、公用经费等基本支出列入市、县财政预算，由市、县财政负担，实行全额拨付，目前全市落实人员支出经费2 428.02万元，占应落实的83.7%。工程日常维修养护经费根据具体情况，在水利工程维修养护岁修资金中列支（财政预算资金），工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展改革部门在非经营性资金中安排，目前全市落实工程维修养护经费1 065.8万元，占应落实的32.5%。

（2）积极推行水利工程管养分离。

为了精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本，减员增效，准公益性水管单位实行管养分离。对兼有水利发电等经营性功能的水管单位，可筹备组建“小水电发展有限公司”；对具有工程维护职能的水管单位，可筹备组建“水利工程公司”。政府和水行政主管部门及有关部门应为其创造条件，培育其发展，使渠道抢修、维修、养护走上社会化、市场化、专业化道路。

（3）改革水价，完善计收方法。

目前邵阳市进行了水价改革的只有洞口县和邵阳县，出台了水价具体执行标准，水利工程供水逐步实行计量收费，农业供水推行基本水价和按亩定价相结合的两部制水价；非农业供水实行计量收费。而其他单位由于种种原因，还没有大的动作，水价偏低，不能按成本价计收，管理单位亏本经营，虽然财政有一定补贴，但是各地财政都很困难，仅能维持现状，因此无力进行扩大再生产，也不能利用水价的经济杠杆作用促进节水灌溉的发展，

（4）精简机构，压缩富余人员，实行“三定”。

一是定性。承担防洪、排涝、抗旱等水利工程管理运行维护任务的水管单位，属纯公益性水管单位，定性为全额拨款事业单位，有 29个单位。既承担有防洪、排涝等公益性任务，又承担工程管理、运行、维护和农业灌溉任务，还兼有水利发电等经营性功能的水管单位，属准公益性水管单位，依其经营收益情况，定性为差额拨款事业单位，有18个单位。二是定编。依照湘编办（2006）39号文件、市编发[2007]43号文件规定，邵阳市各水管单位按照取下限的测算标准，落实编制1 462人，其中全额拨款编制1 061人（含已有的全额编257人）。三是定岗。各水管单位根据批准的人员编制，按照专业技术人员确保占总编制的比例不低于80%的要求，合理设置各水管单位的岗位，各岗位必须在核定编制内对现有在职人员推行聘用制，实行竞争上岗，并建立严格的目标责任制度，定期考核考评，定编定岗后的富余人员妥善分流。改革后的水管单位人员空编补员必须专业对口，公开招考。

（5）大力开展多种经营。

水管单位大力开展多种经营是历史的产物。从理论上讲，水管单位中，承担防洪、除涝等公益性任务所需的各项支出应由财政全额负担，但是，长期以来，由于财政资金不到位 （甚至不少纯公益性水管单位一分钱拨款都没有），水价标准低，收取难，水管单位不得不利用自身的水土资源优势发展从事多种经营活动。实践证明，多种经营为弥补水管单位经费不足，稳定职工队伍，保证水利工程的安全运行起到了重要作用。

4 下一步要做的工作

（1）基础工作。

进一步加强和规范水库大坝定期检查、鉴定，及时对其设施进行维修养护，确保工程长期处于良性的运行状态。理顺管理体制，使运行机制充满活力。畅通工程管理和维修养护经费来源渠道，提高工程管理水平，改善工程面貌。通过改革，实现了管理单位和维修养护单位、其它企业的人员、机构和财产的彻底分离，建立了产权清晰、权责明确的管理体制。按照适应社会主义市场经济体制要求，以管理科学、运作规范为目标建立的新的运行机制，充满了生机与活力。水管体制改革后，过去长期制约水利工程管理发展的经费问题得到解决。改革后，全市47个大中型水管单位的工程管理和维修养护经费1 065.83万元已经初步得到落实。改革后，管理体制理顺了，新的运行机制建立了，维修养护经费得到了落实。

（2）宣传工作。

广泛宣传，充分发动各主体积极参与到改革中来，水管体制改革是一项涉及众多敏感问题的复杂工程，需要得到各级政府、相关部门、水管单位职工，乃至全社会的理解与支持。因此，通过广泛深入的宣传教育活动，让全社会了解改革、支持改革，让广大水管干部职工认识到改革的重要性、紧迫性，增强改革的主动性、自觉性，真正理解改革、关心改革、支持改革、参与改革，营造出良好的改革氛围，也是十分重要的。

（3）水利部门要结合本地实际，制定具体实施方案。

完善水利工程管理考核制度。通过管理考核，促进水管体制改革和水利管理工作的健康发展，提高管理工作水平和效率，降低管理成本，使水利工程管理逐步迈进科学化、规范化和法制化轨道。政府主导，部门协作，切实加强对改革的领导。为保证改革的顺利实施，各地都成立了由政府牵头，水利、财政、编办等相关部门为成员的水管体制改革领导机构，加强对本地水管体制改革工作的领导。

（4）总结工作。

水利部门要对管辖下不同地区、不同类型的水管单位分别选取一些典型，进行跟踪调研，总结经验，发现问题，及时解决，适当时机可以召开一些经验交流会、现场会，以点带面，指导面上的工作。

虽然邵阳市对水利工程管理体制实行了一定程度的改革，但目前来看，水库工程管理相对薄弱，管理人员、管理经费还是难以落实，管理状况将直接影响邵阳市水利工程管理法制化、规范化和现代化进程，以及长效运行机制的建立。今后我们要结合实际，进一步理顺水库管理体制，明确管理权限，落实管理人员和管理经费，确保水利工程安全长效运行。组织有关人员作了大量的测算和实地调研工作，进行了反复的测评和验证，保证了测算成果的实事求是和准确精细，发挥了用数据说话，以理服人的良好效果。试点带动全面推进，水管体制改革是一项全新的工作，没有现成的经验可以借鉴，而且地区间、工程类别间又存在着较大差异，因此，试点就显得尤为重要。试点取得成功，对其他地区和单位的改革是个促进和带动；试点取得的经验，可以保证其他地区和单位的改革不走或少走弯路。