长沙市耕地和农田保护中的问题及原因分析

谢文峰

（湖南农业大学 工学院，湖南 长沙 410128）

2005年末，长沙市耕地面积280319.62 hm2，占全市土地总面积的23.72%，人均耕地为0.045 hm2，低于联合国粮农组织公布的人均耕地警戒值0.053hm2，仅相当于全省人均耕地水平 0.06 hm2的75%和全国人均耕地水平 0.093 hm2的48.39%。

从耕地组成的规模结构上看，全市耕地可分为灌溉水田、望天田、旱地和菜地4种类型。其中以灌溉水田为主，面积为221842.90hm2，占耕地总面积的79.14%；其次是望天田和旱地，面积为27994.12 hm2和25721.77 hm2，分别占耕地总面积的9.99%和9.18%；菜地最少，面积为4760.83 hm2，仅占耕地总面积的1.70%。

从各区（县）耕地数量来看，长沙市耕地主要分布在四县（市），其中以宁乡县和浏阳市的耕地面积最大，分别为91000.87 hm2和73723.95hm2，分别占全市耕地面积的32.46%和26.30%；其次是长沙县和望城县，分别为57906.42 hm2和47652.99 hm2，分别占全市耕地面积的20.66%和17.00%。

从耕地质量上看，长沙市耕地质量总体水平较高，主要以高中产田为主，其中高产田122349.55 hm2，占耕地总量43.65%；中产田112708.81hm2，占耕地总量40.20%，两者合计占耕地总量的83.85%。

1 耕地变化分析

1997年长沙市耕地保有量为287052.00 hm2，规划实施期间，因建设占用、生态退耕等原因减少耕地13289.28hm2，通过土地开发整理增加耕地5879.84hm2。至2005年末长沙市耕地保有量为280319.62 hm2，九年间全市耕地净减7409.44 hm2，年均净减823.27hm2，见图1。

图1 1997-2005年长沙市耕地变化趋势图

长沙市1997～2005年这九年间，年净增加耕地分别为-677.07hm2、-1098.58hm2、-469.59hm2、392.96hm2、-414.38hm2、-749.3hm2、-2393.11hm2、-1726.53hm2、-273.81hm2，九年一共净增加耕地为-7409.44 hm2。九年间，长沙市耕地面积变化出现一定的波动，三次大幅下降和一次小幅增长，但总体呈减少的趋势。

2 基本农田现状分析

2005年末，长沙市基本农田保护面积248000 hm2，基本农田保护率为88.47%。主要分布在四县（市），其中长沙县为51200 hm2、望城县为 42480 hm2、浏阳市为 66220 hm2、宁乡县为81450 hm2，分别占全市基本农田总量的20.65%、17.13%、26.70%、32.84%，合计97.32%。五区基本农田分布相对较少，总面积为6650hm2，仅占全市基本农田总量的2.68%。具体情况见图2。

图2 2005年长沙市基本农田分布图

上轮规划确定的长沙市基本农田保护面积248000 hm2，规划实施过程中，为配合长沙市城市规划修编，先后调整基本农田面积2830 hm2，占基本农田保护面积的1.14%。由于严格执行了基本农田“占一补一”制度，九年来，基本农田面积没有减少，至2005年末，全市实有基本农田面积248000 hm2。

3 存在的问题及原因分析

3.1 耕地利用中存在的问题及原因分析

（1）耕地占有量呈下降趋势，人地矛盾突出，耕地保护形势严峻。随着城市化进程的加快，长沙市的耕地面积和人均耕地面积整体上呈现下降趋势，并且随着人口的逐年增加，人均耕地面积减少的趋势较耕地面积减少的趋势更为明显。自1997年以来，长沙市耕地净减少7409.44 hm2，大约相当于1997年长沙市五区耕地面积的一半，期间尽管有土地开发整理复垦工作使耕地得到了一定程度的补充，但并没有从根本上扭转耕地减少的趋势。1997至2005年，全市实际共减少耕地13289.28 hm2，其中，建设占用减少耕地面积7807.59 hm2，占耕地减少总量的58.75%；生态退耕减少耕地面积3520.75 hm2，占耕地减少总量的26.49%；农业内部结构调整占用耕地面积1280.84 hm2，占耕地减少总量的9.64%；灾毁减少耕地面积680.10hm2，仅占耕地减少总量的5.12%。2005年长沙市人均耕地面积为0.045hm2，仅相当于全国平均水平的一半。其原因主要是建设占用耕地，尤其是开发区的建设，其次是灾毁耕地、生态退耕和农业结构调整。随着长沙市城市化、工业化、农业产业化加速发展，建设和农业内部结构调整占用耕地将不断增加，耕地面积和人均耕地面积下降的趋势在“十一五”期间将继续存在，建设用地需求旺盛与耕地保护矛盾将日益突出，人地关系紧张的趋势也将更加明显，耕地形势不容乐观。

（2）新增耕地潜力低，后备资源不足。目前，长沙市可供开发整理为耕地的土地类型主要有：荒草地、田坎、独立工矿用地和农村居民点用地等。2005年全市未利用土地15672.51 hm2，仅相当于耕地总量的5.59%，主要分布在长沙、望城、浏阳、宁乡四县。全市未利用地中，沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他土地等难以利用的土地，共计2991.21 hm2，占未利用地的19.09%；荒草地、滩涂等可供开发利用的土地，共计12681.36 hm2，占未利用地的80.91%。根据《长沙市土地利用潜力研究》，全市新增耕地总潜力30028.43 hm2，其中，耕地整理新增耕地潜力9758.35 hm2，占总潜力的32.50%；村庄整理新增耕地潜力11737.23 hm2，占总潜力的39.09%；土地复垦新增耕地潜力843.91 hm2，占总潜力的2.81%；土地开发新增耕地潜力7688.94hm2，占总潜力的25.60%。开发这些后备资源，投资多，难度大，新增耕地面积的潜力相对有限。从新增耕地潜力类型分析，现阶段，村庄整理受资金和人们观念的限制只能是局部的、零星的开展，目前还不具备大规模开展的条件和环境，而土地开发因为涉及到生态问题，也不是毫无限制的，所以，30028.43hm2新增耕地潜力只是一个理论数字，能够转化成实实在在的耕地远远小于这个数字。

3.2 基本农田保护中存在的问题及原因分析

（1）基本农田保护率过高限制了建设用地的空间扩展。长沙市作为湖南省的中心城市，其社会经济发展的集聚力强，客观上需要较大的建设用地拓展空间，从实际角度考虑，其基本农田保护率应明显低于一般地区。但上轮规划确定的长沙市基本农田保护率达到86.19%。近几年在实施过程中，由于耕地减少较多，实际的基本农田占现有耕地面积的比重已达88.47%，高于全省85%的平均水平，也高于全国同类城市的基本农田保护率水平。

（2）上轮规划指标与实际的用地需求相冲突。上轮规划在指标分配上存在平均主义，与实际的用地需求产生冲突。上轮规划在基本农田保护面积分配时，对乡（镇）的指标原则上采取按长沙市保护率水平一刀切的办法，致使发展快的乡（镇）因基本农田面积过大而建设发展空间不足。

（3）基本农田布局的不合理导致其保护面临尴尬境地。由于认识不足，长沙市在上轮规划确定基本农田布局时，没有考虑到基本农田保护和经济建设之间的辨证关系，为突出对耕地的保护，强调将主干道两侧、城镇规模控制圈周边的耕地划为基本农田，结果造成有些保护区的范围、位置划定不合理。例如芙蓉区等发展快的地区，因规划安排的控制指标有限，急需拓展建设用地空间，但一出控制圈就是基本农田，面临无地可用的尴尬境地。这种基本农田布局，不仅增加了管理成本，而且实际上有的建设项目按政策规定上报不能审批时，用地者只有违法占地，基本农田也无法得到真正切实有效的保护。

（4）基本农田保护规划方法滞后，缺乏必要的管理和监督。长沙市目前的基本农田保护工作仍然停留在基本农田保护区划定阶段，绝大部分都是以基本农田保护面积的实地、图上落实、责任落实到人作为验收标准，没有对基本农田保护区划定之后的质量和使用效果实施必要的管理和监督。规划方法滞后，满足不了新时期基本农田保护区规划的要求。常规的基本农田保护规划所采用的方法基本上是沿用计算经济时期的方法，即定性研究的方法。由于这种方法本身所具有的静态性特点，使得规划判断与现实之间的误差较大，而且在实际操作中规划都是由长期从事土地科学和农业科学的工作人员通过实地调查，结合经验分析的方法进行，不仅调查工作量大，标准难统一，而且空间定位精度差，有一定的主观随意性，不容易进行定量研究。同时，传统的基本农田保护区划定方法，其技术手段基本还是采用手工方法，效率低、费时长，既不能满足划定基本农田保护区要求的定量、定质和定位需要也难以保证规划的实时性和现势性。

4 结语

目前，长沙市耕地占有量呈下降趋势，人地矛盾突出，耕地保护形势严峻，新增耕地潜力低，后备资源不足。基本农田保护率过高限制了建设用地的空间扩展，上轮规划指标与实际的用地需求相冲突，基本农田布局的不合理，保护规划方法滞后，缺乏必要的管理和监督。政府应加强以土地用途管制为核心的耕地保护管理，建立健全耕地占用和补充信息公示制度，完善基本农田保护制度。

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