绍兴市区小型农田水利设施存在的问题及对策探讨

李晓军,冯 斌,张兰兰

(绍兴市水利局,浙江 绍兴 312000)

小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分,是提高农业综合生产能力的重要前提条件,是全面建设小康社会的重要基础保障。2009年我们就如何提升绍兴市区小型农田水利建设管理水平等问题,通过发放174张问卷调查表,走访5个中心站水利、多个种植大户和有代表性的农户座谈,对市区现有的小型农田水利建设设施和管理水平进行了一次实地调查。现根据调查情况,通过分析绍兴小型农田水利建设管理现状及存在问题,提出了相应的对策。

1 基本情况

绍兴市区现由越城区、袍江新区、镜湖新区、经济开发区组成。经济开发区现已城市化,没有农田土地。越城区现有区域面积177.56 km2,辖3镇5街道,108个行政村,65个社区 (居委会),截止 2008年实现地区生产总值382.47亿元,总人口41.09万,其中农业人口9.38万。城镇居民人均可支配收入 23 509元,农民人均纯收入达11 950元。袍江新区至2008年底,全区实现规模以上工业产值464.13亿元,辖马山、斗门两个镇。斗门镇现有40个村(居),其中14个行政村,有常住人口48 955人,2008年度人均收入10 881元;马山镇现有45个村(居),其中36个行政村,居委会9个,有常住人口49 185人,农业人口19 751人,非农业人口29 434人,2008年度人均收入10 238元。镜湖新区行政区域76 km2,辖灵芝、东浦两镇,灵芝镇现有41个行政村,总人口55 921人;东浦镇有32个行政村,1个居委会,共有人口42 273人,人均收入10 896元。

2 现状分析

绍兴市区现农业资源主要分布为农田、林地、山林、水域,农业资源种类为水稻、蔬菜、苗木、养殖四大类,农田水利设施建设有灌溉机埠、灌溉渠道、节水灌溉和低产畈改造工程、河道砌坎、清淤等(见表1)。

目前小型农田水利设施的管理模式主要是镇 (街)、村集中管理,管理维修资金来源只单纯的由村集体经济支付及上级相关部门补助。通过问卷调查,建成后运行资金可以保证的镜湖新区只占50%;袍江新区只占40%;越城区只占30%,后续管理维修资金难保证,问题较为突出。

表1 农业现状基本情况表

3 存在问题

3.1 现状农田水利设施不能适应现代农业的需求

发展现代农业是新农村建设的首要任务,在建设现代农业、推动新农村建设过程中 “要提高农业水利化、机械化和信息化水平”。农业水利化要以科学发展观为指导,以合理利用和节约水资源为前提,不断提高防灾救灾能力,更好的为现代农业发展服务。目前市区农田水利设施大多是在70年代之前建设的,由于当时的经济状况和技术水平,建造的机埠、渠道等使用的材料和工艺流程相对于目前比较落后,已经较难适应现代农业生产的需求。主要表现在:①设施和管理技术含量不高。防灾救灾能力薄弱。②设施保护意识淡薄、严重失管,水资源浪费严重。灌排渠系设施运行年代久远、老化、渗漏严重、杂草丛生、淤积严重。设施没有用水计量仪器,用水不计量,在灌溉时又没有科学的调度和合利的资源调配,水资源浪费严重。

3.2 农田水利设施建设投入机制不健全

(1)政府投入偏少。绍兴市区近几年,财政每年投入小型农田水利建设补助资金是200万元,而每年实际需要投入小农水基本建设资金都在1千万元以上,财政补助只占总投资额的20%不到,80%的资金投入都需要乡镇、村自筹解决。目前大部分镇、乡级财政仅是吃饭财政,特别是乡级财政举步维艰,仅靠上级转移支付保障基本运转,因此,对国家、省支持的大中型水库除险加固项目以及农田水利基本建设水利项目配套资金都难以到位,解决小型农田水利建设资金更是困难重重。

(2)镇、村投入极少。由于村级经济发展不平衡,村集体经济较好的地方尚有部分投入,但由于大部分农田承包到户或者租赁给经营者,即使村级经济较好也没有把小型农田水利设施建设的投入放在镇村工作的重要位置。

(3)农户只管用不投入。调查表明农户主动性投入小型农田水利设施的意识不强,普遍存在这事是村委的事与我们村民无关思想。但调查中发现农民愿意为新建小型农田水利投入劳力或资金乐意的占85%,不乐意仅占15%,愿意投入资金最高为1 000元/人,最低为50元/人,大多数为100至200元/人。从中可以看出只要镇村把小型农田设施建设作为镇村重要工作来抓,从农户中筹措一定的资金不成问题。

3.3 管理体制不畅,农田水利体制改革滞后

近年来,中央相继出台了取消农业税、取消“两工”,对种粮、购买农机具和良种进行补贴等一系列惠农政策,应该说调动了农民种田种粮的积极性。但随着这些政策的调整,农田水利体制改革明显滞后,特别是取消 “两工”即积累工和义务工,“一事一议”制度还未充分发挥作用,农民参与农田水利建设的主体严重缺位。大多数小型农田水利设施的产权不明,名义上是集体,实际上没有真正的主体,与土地承包经营相比,农民没有更多的积极性。

3.4 缺乏建后管理措施

(1)没有专职管理人员。调查中发现,到目前没有一个镇村有专职人员管理小型农田水利设施。

(2)无村规民约等管理制度。几乎所有镇村没有完整的小型农田水利建设设施管理制度和村规民约。

(3)水、电浪费严重。由于小型农田水利设施建设管理没有科学的管理制度,特别是对这些设施的使用时,没有实行用电用水的定量考核,没有合理的调试用水用电,农户都各自为政使用水电,造成了大量不必要的水电浪费。

4 相应对策

4.1 建设标准化的农田水利设施,适应现代化农业的需要

建设一批科技含量较高的灌排设施。建立自动化控制供水泵站,提高供水泵站的自动化程度,把传统的供水泵站改建成自动化控制供水泵站,节约电能,更科学的利用水源;实施三面光渠系配套,把原有落后的渠系集中改建成三面光渠系,减少渠道输水过程中水渗漏现象,减少糙率增加流速,提高水的利用率;开展管网供水体系建设,具有一定规模的农田经营者可以建设地下供水管网,既可以提高土地利用率,也可以减少用水浪费现象,以减少对农业经营的成本;大力推广节水灌溉技术;节水灌溉是充分合理利用各种水资源,采取水利、农业、管理等技术措施,使区域内有限的水资源总体利用率最高及其效益最佳。为此我们要遵循因地制宜的原则,依据不同地区、不同作物的不同要求,建立不同的节水工程技术模式来予以实施和推广。

4.2 积极推广农田集约型经营模式

农田集约经营模式是把一定数量的劳动力和生产资料,更有效的投入在农田经营中,应用先进的农业技术、措施来增加农产品产量的方式。为此要通过建设标准农田,采用农业新技术,推广优良品种,实行机械化作业等农田集约型经营模式改变原有单纯靠人工劳作来生产的粗放型农田经营模式,通过科学的规划和合理的利用资源,达到投入少产出大,从而推动农田水利设施及水的利用率,推动农田水利设施的建设管理。

4.3 建立农田水利设施建后管理机制

(1)建立水利建设管理新机制。随着家庭土地联产承包责任制、农村税费改革政策的实施,农村一些基础设施功能逐步弱化。长期的体制机制不健全,导致农田水利建设产权不明、权责不分、效益低下,特别是工程的建后管护是工程效益的关键,也是水利工程长效管理的薄弱环节。因此,理顺产权关系,明确投资主体,按照 “谁投资、谁受益、谁拥有”和 “明晰所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权”原则,深化产权制度改革,如以农户自用为主的小、微型工程,归农户个人所有,由乡镇人民政府核发产权证;对受益户较多的小型工程,可按受益范围建立用水管水合作组织,相关设施归合作组织管护;对经营性的工程,可组建法人实体,进行企业化运作,对小型农田水利工程采取转让效益型、租赁资源型、承包公益型等管理模式,落实管护主体,实现滚动发展,从根本上解决体制不顺、管理不善、主体不明等问题。同时成立“农民用水者协会”,积极推行“灌区+协会+农户”用水管理模式,既可保证农田用水,又可促进水利设施维护和保养。

(2)专职人员管理,落实管护责任。加强建后管理,形成以用水户管护为主、水利部门指导为辅的工程建设管护机制,确保工程建得好、常受益。因地制宜,全面强化农民作为小型农田水利建设管理的主体。切实落实 “谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则,建立完善农村小微型水利工程使用权的合理流转制度。明确农田水利设施的责任单位,落实管护责任,把管护责任制的考核列入责任单位年度考核目标中。

(3)业务部门代管。深化小型农田水利设施产权制度改革,通过租赁、承包、拍卖等方式,加快推进业务部门代建代管方式。建立“防汛抗旱、灌溉供水、综合经营”三位一体的管理机制。

(4)镇村 (街道)建立专业队伍。政府财政部门和水利部门适当补助镇 (街道)村小型农田水利设施管护的专项资金,由镇(街道)村成立专业的管护队伍,对小型农田水利设施进行定期不定期的监督检查和管理维护。

4.4 建立完善的资金投入机制

(1)政府投入为主体,镇 (街道)村配套为补充,农民合理投入。首先抓住中央 “扩内需,保增长”的机遇,积极争取中央扩大对农田水利设施建设的资金投入。其次是地方各级政府要把农田水利建设资金纳入投资和预算,建立农田水利建设的专项资金,重点用于水源建设和骨干设施改造。鼓励和扶持民营水利开发,在投资环境、产权改革、民间资本等方面进行鼓励和引导,可采用“民办公助”方式给予财政补助,可采取拍卖、租赁、承包、股份合作等形式吸纳市场资金,拓宽资金渠道,探索多元化投资的新路子。同时对用于农田水利建设的各项专项资金,如以工代赈、扶贫、农业综合开发、土地治理等,由各级政府统筹安排,整合使用,建立农田水利工程建设的投入有效机制。在筹集资金方面采取灵活多样政策,即按照“谁受益谁出资”向群众筹集点、镇级财政补贴点、向上级申报农业开发项目争取点等多种途径,加大对农田水利建设的投入。

(2)在土地流转使用中,筹措一定比例的农田水利设施建设基金。为减轻地方财政和镇 (街道)村资金压力,可以偿试在土地流转使用中,政府出台政策,筹措一定比例的农田水利设施建设基金。

(3)在农田租赁款提取一定的资金,用于农田水利设施日常维护。市区农田实行租赁的情况较多,而且租赁农田的规模大,用电用水多,对农田水利设施的利用率高,所以镇 (街道)村在农田租赁款中应提取一定比例的承包款作为水利设施建设与管理基金。

(4)探索新建农田水利设施有偿使用的补偿机制。新建农田水利设施的建设实施 “谁建、谁管、谁有、谁用”原则,以市场机制引导农民自愿投入和参与农田水利建设活动,多元化投资建设小型农田水利,进行“股份制”、企业投资等多种形式新建农田水利设施,坚持有偿使用。同时地方财政对农民有偿使用部分给予相应的补助。