杭州市城乡河道长效管理工作的调查与思考

黄健勇,汪 健

(杭州市城郊河道管理处,浙江 杭州 310014)

近几年来,杭州市在市委、市政府创建与世界名城相媲美的 “生活品质之城”理念指导下,大力推进城市水环境治理、水资源配置、水景观营建和水生态保护工作,取得了显著的成效,城市河道面貌焕然一新。为进一步推进杭州市绕城公路以外各县 (市、区)广大城乡河道的长效管理工作,促进管理工作规范、有序、深入地开展,杭州市城郊河道管理处专门对城乡河道长效管理工作进行了深入的调查研究。通过调研,分析了城乡河道长效管理工作存在的主要问题和面临的实际困难,提出了加强城乡河道长效管理工作的具体建议及措施。

1 杭州市河道长效管理工作现状

1.1 河道长效管理工作职责

杭州市共有河道3 223条,总长14 750 km,水域面积565.6km2,水面率达8.2%,其中城乡河道约占总量的90%。河道管理体制比较复杂,除由省、市、县3级水行政主管部门管理的河道以外,市区还有城管、水利、园文、交通等管理单位。2001年,成立了杭州市河道配水指挥部,办公室设在市林水局,统一负责市区河道长效管理的日常监督管理和考核工作。2009年,城管部门又成立了市、区2级河道监管中心,负责对绕城公路以内的城市河道进行管理。而绕城公路以外各县 (市、区)水利部门对大量分布的城乡河道尚未建立起有效的长效管理工作体制。

1.2 河道长效管理人员配备

杭州市区已建立了比较完善的河道保洁管理队伍。管理人员由各县(市、区〈县、市〉)水利科室人员、市和区2级河道监管中心、西湖水域管理处、港航局相关处室人员组成。河道保洁人员数量较多,据初步统计,全市有河道保洁专职人员874名。2001年,江干区率先推出了 “一公里、一条船、一个人” 的保洁模式,由区里统一招聘河道保洁员59名,按照统一的标准实施管理,迈出了河道保洁管理工作的第一步。西湖区三墩镇根据河流特点,划分区块,分片实行市场化招标保洁,进行了市场化运作的有益尝试。目前城市河道保洁基本上由专业化保洁队伍实行保洁,如路桥养护公司、排水公司等。而县(市、区)城乡河道保洁队伍还尚未建立或健全。

1.3 河道长效管理资金投入

城市河道从2002年开始实行以奖代补投入政策,市级财政每年投入93万元用于河道长效管理,市级财政的投入起到了良好的政策引导作用。各区基本上按照区、乡镇2级财政 1∶1配套的模式进行投入,如江干区每年按4 000元/km标准;余杭区对区级河道补助1 500元/km,乡镇级河道补助1 000元/km,各乡镇基本上按照1∶1资金配套。市城管办、园文局、港航局管理的城市河道保洁经费全部由市财政投入。随着城市河道长效管理工作的深入,资金投入标准进一步提高,已经统一出台了河道保洁养护标准和经费定额,市、区经费投入按4∶6配套投入,河面保洁达到1.48～5.89元/(m2·a),而省水利厅测算的城乡河道保洁定额仅为0.12元/(m2·a),两者差距太大。有的县 (市、区)虽然对乡镇建立了考核工作机制,但基本上没有专项经费投入,部分县(市、区)河道保洁工作与“清洁城乡” 工作相结合,统筹考虑在一起。据调查统计,全市目前各级财政每年河道保洁经费投入约3 000多万元,各地投入详见表1。

表1 杭州市河道长效管理工作情况表

2 城乡河道长效管理工作的必要性

开展河道长效管理既是维护河道水环境卫生、美化河流景观的基本要求,也是促进河道水质改善、保护水生态环境的重要举措。

(1)加强城乡河道长效管理,是建设社会主义新农村,提升城乡人民生活品质的需要。城乡河道是广大城镇和乡村地区的重要基础设施。近年来,随着城乡社会经济的快速发展,侵占河道、污染水体的现象较为普遍,并有逐年增加的趋势。一些河道今年疏、明年脏、后年堵,成了天然的 “垃圾场”,降低了河道行洪排涝能力,严重影响了当地的环境面貌。加强城乡河道管理,有利于提高河道行洪排涝能力和河网的调蓄功能,有利于促进城乡地区水环境改善和水景观的维护,满足人们休闲娱乐的需要,提高人民的生活质量。

(2)加强城乡河道长效管理,是推进生态市建设,落实生态补偿机制,维护河流健康的需要。河流是生态环境的重要组成部分,也是生态市建设的重要内容。按照《杭州市生态市建设规划》的要求,流域作为生态功能区的重要特征,得到了高度的重视,如钱塘江、分水江、富春江、西湖、西溪湿地等均被列入相应的功能保护区范围。水的流域性决定了上游水生态环境的改善将可以为下游创造有利条件,反之,也会产生巨大的危害,如前些年屡次出现钱塘江流域性水葫芦、蓝藻暴发事件,对饮用水源地保护构成了严重威胁。杭州市地处钱塘江和苕流下游,应为上游的各县 (市、区)河道保护工作建立相应的生态补偿机制,促进统一协调发展。河流健康作为评价河流生态环境好坏的重要内容,正日益受到广泛关注。开展河道保洁管理,维护河道植被和堤岸的完整,实施引配水等措施,可以促进河道干支流的水循环,促进水体流动,保护水生生物的栖息环境,恢复生物多样性,维护河流健康。

(3)加强城乡河道长效管理,是巩固万里清水河道建设成果的需要。万里清水河道建设是浙江省政府于2003年提出的以 “水清、流畅、岸绿、景美”为总目标的水利建设工程,主要是通过对城乡河道清淤疏浚、拓宽护岸、筑堤修堰等综合整治,实现河道水环境的逐步改善。万里清水河道建设与省“千村示范、万村整治”工程、农村环境“五整治一提高”工程和社会主义新农村建设相结合,通过几年的不懈努力,取得了显著的成效,为广大人民群众提供了健身娱乐的场所,得到了各地群众的称赞。到目前为止,杭州市已累计完成清水河道建设1 040 km,并将按照省里的统一要求,继续推进清水河道建设。因此,实施有效的河道长效管理,巩固建设成果,是一项十分迫切的任务。

3 河道长效管理工作存在的问题

3.1 管理工作机制不健全

(1)管理机构不健全。城乡河道面广、量大、线长,缺乏有效的管理。各县(市、区)水利部门作为城乡河道管理的归口单位,还没有设立专门的管理机构,落实专职管理人员,通常与其他工作结合在一起开展河道管理,工作制度不健全,工作力度不够大。有的县 (市、区)虽然已经出台相应的河道管理办法或考核办法,但没有具体有效的监督管理措施,河道长效管理工作基本上流于形式。目前,除余杭区、萧山区已经基本实现河道长效管理全覆盖外,其余县(市、区)城乡河道的保洁管理工作基本没有有效开展。

(2)管理人员不落实。多数乡镇、村未落实专职的河道保洁人员。余杭、萧山有的乡镇、村虽然有保洁,但保洁人员多是农村闲赋人员,实行松散型管理,往往在农闲时或遇到节假日和上级检查时才会实施保洁,而日常化、全日制的工作不够到位。

(3)管理资金投入不足。与城市河道保洁管理相比,城乡河道的保洁资金差距甚大,资金投入严重不足已成为制约城乡河道保洁工作全面开展的重要因素。临安市保洁资金仅10万元,富阳市、建德市和淳安县根本没有落实保洁资金。

(4)管理运作模式有待突破。现行的管理模式仍以政府为主导,通常由乡镇、村组建临时保洁队伍,落实保洁人员,并由乡镇、村委派人员考核通过后支付保洁工作经费。管理模式单一,缺乏有效的监督。故有必要积极探索市场为主导的管理模式,通过分片承包或物业化管理,由专业单位进行河道日常保洁,政府负责监督管理。

3.2 地区之间存在不平衡

城乡河道长效管理的出发点和立足点在广大的基层(乡镇、村)。由于乡镇、村之间社会经济状况存在较大差异,因此,河道长效管理工作成效也存在明显差异。一些经济条件较好的乡镇、村,有能力在各级财政补助之外安排一定数额的资金用于河道管理,工作开展得比较好,如余杭区运河镇博陆村河道管理工作十分出色。也有些乡镇、村虽然经济状况不太理想,但当地领导重视,通过多种渠道筹集资金、创造条件,也促进了河道保洁工作的开展,如百丈镇溪口村。而全市绝大多数的乡镇、村由于资金缺乏或政策不到位,河道长效管理工作未得到有效的开展。

4 加强河道长效管理的对策与措施

4.1 提高对城乡河道长效管理工作重要性和必要性的认识

城乡河道作为城镇、村的公共基础设施应该得到规范有序的管理。河道行洪排涝功能的正常发挥,为城乡地区社会经济发展和人民生命财产安全提供基础保障作用;河道水资源可以满足农业灌溉、渔业发展、城镇供水和乡镇、村办企业生产的需要;同时营建的“水清、流畅、岸绿、景美、宜居、繁荣”的河道水景观,还可以促进广大城乡地区人民群众生活环境的改善和生活质量的提高,既是为群众办实事的民心工程,也为建设 “生活品质城乡”创造了有利条件。因此,城乡河道长效管理工作应得到各级政府的高度重视,并应建立相应的工作体制,实行规范有序的管理。杭州市及各县(市、区)水利部门应制订相应的管理办法,推进河道的统一管理工作。条件不成熟的地方,也可以考虑将河道与道路、社区、村庄等管理捆绑在一起开展河道保洁工作,接受水利部门的监督检查和考核,确保河道长效管理工作全面有效的开展。

4.2 建立健全城乡河道长效管理工作机制

各级政府要从管理机构、人员、制度、经费等方面进一步建立健全城乡河道保洁工作机制,实现河道保洁工作机构、人员、经费、制度四落实。各地应设立河道长效管理专门机构,负责指导协调城乡河道长效管理工作,制订和完善相关工作制度,并监督实施组织考核评比工作,调动乡镇河道保洁管理的工作积极性,将河道长效管理工作落到实处。

4.3 加大经费投入力度,确保工作顺利开展

鉴于城乡河道管理工作的公益性,各地政府应加大管理经费的投入力度,因地制宜地制订相应的扶持政策,促进保洁工作的顺利开展。一是实行河道保洁工作考核评比,以奖代补。既考虑被考核单位管理的河道数量 (河道长度或水域面积),又与考核成绩挂钩,制订奖励标准,设立奖项,以奖代补。二是测算保洁资金需求,统一定额标准,以量定补。参照省、市河道长效管理的标准,制订符合杭州实际的投入标准,按照河道数量(河道长度或水域面积)类别测算资金投入需求,并依照市、县、乡镇一定的配套比例进行补助和投入。