浙江省水能资源管理制度演进的经济学分析

姚岳来,李 曼

(1.浙江省水电管理中心,浙江 杭州 310009;2.浙江水利水电专科学校,浙江 杭州 310018)

1 问题的提出

(水能)资源管理是通过法律、行政、经济、技术等手段对 (水能)资源的开发、利用、调度和保护进行管理,以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水能资源需求的各种活动的总称。在过去很长一段时间里,对水能资源管理理论的研究和实践基本停留在行政和技术的层面,对它研究的深度和广度上存在诸多不足。进入21世纪以来,全国各地针对水能资源开发中出现的 “跑马圈河”、滥占资源、无序开发、过度开发等问题,纷纷出台了规范水能资源管理的部门规章或政府条例,在水能资源管理制度创新方面有了长足的进步。但是,还必须看到,理论界对水能资源管理主体、资源权属实现路径和结果仍有诸多争议和模糊认识,对顺利开展国家层面的水能资源管理立法工作造成一定的障碍。为此,本文试图从经济学的视角,以浙江省为例,分析水能资源管理制度演进的经济动因,为建立符合市场经济要求的水能资源管理体制机制作一些理论探索。

2 浙江省水能资源管理实践概况

浙江省水能资源蕴藏量较为丰富,可开发水电装机为804万kW,其中小水电462万kW。水能资源开发是发挥欠发达山区资源优势,加快经济发展的有效途径,同时又和“三农”问题联系紧密。因此,多年来各级政府及水行政主管部门对水能资源开发利用一直十分重视,在规范管理、创新制度上作了有益探索和实践。

在20世纪90年代初之前,浙江省水能开发投资以国家和集体为主,水行政主管部门既是资源的管理者,也是资源开发的投资者,也是项目建设者和运行管理者。电站就近供电,主要解决农村人口的生活、生产用电困难。这一阶段,水能资源管理相对粗放,资源的规划工作不完善,资源的开发以行政指令为主。政府投资开发水能资源主要是为了满足社会工农业用电的需求,同时注重项目发电、灌溉、防洪等综合效益的发挥,资源的开发目的和行为带有很大的公益性,受到社会公众的欢迎。水能资源管理工作基本能低层次满足社会经济发展要求。

到20世纪90年代,浙江省乡镇企业发展很快,电力紧缺问题突现,省政府为了加大电力建设步伐,允许民间资本参与电力投资,以解决当时国家对能源投入的不足。而后省物价局对上网电价政策进行了改革,实施“新电新价”政策。通过政策的有效引导,民间资本迅速涌入了水电投资领域,浙江省水电行业掀起了一轮开发高潮。这一阶段,水电行业的投资主体以个体、私营企业、公司为主,投资者追求发电量和经济效益。原来的水能资源管理模式显然不能适应社会发展要求,浙江省各级水行政主管部门面对新的形势,及时转变工作思路,从完善制度入手,切实加强规划工作,完成了全省八大流域综合规划编制工作,地方各级政府也编制了相应的水资源综合利用规划和专业规划。同时浙江省出台了大量规范性文件,规范了水电项目基本建设程序。进入21世纪以来,民间资本对水能资源开发权争夺愈演愈烈,行政手段配置资源的弊端日益突显。为了规范政府的资源开发权出让行为,2002年8月,省水利厅适时出台了 《浙江省水能资源开发权出让管理暂行办法》,明确通过市场手段配置资源开发权。至今,浙江省在水能资源规划、开发权出让、项目建设程序、电站安全生产等水能资源管理方面已建立了较为完善的制度,实践成效显著。

3 浙江省水能资源管理制度的演进

浙江省水能资源管理实践经历了一个制度从不完善到完善、管理模式从单一行政手段到行政和市场相结合的过程。这种转变是水电行业内外部环境发生深刻变化的背景下产生,行业投资主体从国家投资为主向社会投资为主转变,资源管理与配置方式发生转变。

(1)资本投资功能与追逐目标不同。国家资本主要投资功能是为社会提供公共产品,因此它投资的项目主要是公共设施,提供的是公共产品。20世纪90年代之前,国家大力实施初级农村电气化,其主要目的为了解决农村生产、生活用电问题,农村水电站发供一体,就近供电,独立成网。工程的建设以国家投资为主,农民投工投料为辅,工程建成后,周边农户共同受益。但投资体制发生变化后,社会资本成为农村水能资源开发的主要力量,随着电力体制改革的跟进,水电站所发电量成为商品被供电企业收购,然后向用电户销售,水电项目发电功能部分属于完全的私人产品。

(2)政府、投资者、群众三者之间的关系发生了重构。在第1阶段,政府与投资者身份是重合的,投资者和群众的利益关系是一致的。表现最为突出的是,水电项目建设过程中征地、移民可以通过行政手段高效实施。政府主导开发水能资源,得到了群众的高度拥护,基本不会引发社会矛盾。在第2阶段,三者是不同的主体,存在利益的重新分配问题。投资者开发水能资源至少会产生2个交易过程:一是获得政府资源开发许可。二是补偿因资源开发导致周边群众的受损利益。当前,水能资源开发中引发的社会矛盾,基本是上述2个交易过程中的不公原因导致的。

(3)行政与市场2种资源配置手段具有不同的适用性。这2种手段的使用由交易成本的大小决定。在水资源规划较为完善的基础上,水能资源的产权边界较为清晰,为市场配置资源提供了前提。另外,作为资源的惟一供给者—政府,面对众多的资源 “追逐者”,避免出现“寻租”行为,倒逼其建立更加高效的资源开发权配置机制。运用市场手段配置水能资源开发权成为理想的悬着。

基于上述3方面的变化,浙江省水能资源管理呈现出以下特点:一是资源管理包括资源开发前的规划管理、开发中的项目建设管理和开发后的项目安全生产管理,属于全过程管理。二是资源的规划工作、项目建设及建成后的监管都属于行政管理范畴。三是资源的开发权流转及项目建成后的运营管理由市场调节。

4 水能资源管理制度演进的经济动因

制度变迁是制度的替代、转换与交易过程,是一种效益更高的制度 (“目标模式”)对另一种制度 (“起点模式”)的替代过程。任何制度安排都是特定环境条件下的产物,在某一特定时期、特定环境条件下达到均衡,此时资源配置达到帕累托最优,人与人和谐相处。当一种制度均衡所产生的基础、面临的环境条件发生改变时,原有制度均衡被打破,因此导致新的制度安排的产生,从而发生制度变迁。制度变迁的一般理论模型包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是一群(个)人在响应制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性制度变迁是由政府法令引起的变迁。

考察水能资源产权科层配置过程。对于流域内的水资源,其最高层是水资源公共产权或者国家产权,这主要是以下2点决定的:①流域内水资源原始状态是公共产品,对公共产品配置市场是失灵的,必须由政府来配置,因此形成的是公共产权;②我国是实行公共水权制度的国家,《中华人民共和国水法》就是以公共水权理论和原则为基础的。公共水权制度规定,国家是水资源的所有权主体,强调全流域的综合利用,因此形成的是国家产权。水资源的首次配置由政府单边作出,其合理性在于决策的交易成本最低,能实现的是国家共同利益。政府通过流域综合规划的形式进行水资源首次配置,划分了水资源功能(比如饮用、灌溉、养殖、航运、生态、景观、工业和发电),这是对下一层级的产权制度内容的规定。通过这样的配置过程,水资源的产权性质会发生异化,并最终会进入私人配置领域,成为私人产权,但这种产权是经过稀释的(有一部分产权依然留在公共领域)。水资源的层级配置过程见图1。这种水能资源从国有产权逐步进入私有产权的过程,是“水能资源产权变迁追逐效率”的过程,起到了提高水能资源配置效率的目的。

图1 水资源科层配置过程图

但考察具体的水电项目,大多数是一种混合产品(既有公共效益,又有经济效益),这是水电项目的物理性质决定的。水能是水量和水位差的函数,水量取决流域水资源,水位差取决于坝址资源。流域水资源的利用除了发电,还能发挥供水、航运的功能。选择合适的坝址资源拦水筑坝除了发电,还有防洪、蓄水的功能。从图1水资源科层配置中,水资源的共有产权状态经国家 (或政府)二次(或多次)配置后,派生规定了水资源多样属性 (功能),其中水能资源的界定较其他属性容易,而较早从公共领域向私人领域过渡。显然,合理定位水电项目的功能,实现水能资源私人产权的同时,避免 “侵占”公共产权,成为水能资源管理的重大课题。

水能资源的稀缺性,开发水能巨大的经济利益和成熟的水能开发技术,使投资者有足够的动力去追求超额的经济利益。在缺乏强制性规范下,水能投资开发者会采用更经济的开发方案,实现最大的发电收益,如跨流域引水增加入库水量、引水增加水头、降低坝高减少防洪库容等。以成本收益为约束的私人决策主导的水能资源开发制度导致了诱致性制度变迁。政府作为公众利益的代表,其追求的是社会福利最大化,解决水能资源开发导致的“外部性”内部化问题。通过制度的手段,要求投资者对水能开发造成公众利益损失予以补偿,同时对正外部性的发挥予以激励。浙江省前几年推行的 “三大补偿”机制及水库电站建设采取政府与社会投资相结合的模式,都较好地解决了上述问题。可以说,浙江省水能资源管理制度的变化是诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合导致的。

5 水能资源管理中值得注意的几个问题

5.1 水能资源管理应纳入水资源管理体系

按照水法要求,明确水能资源管理主体和管理职责,理顺水能资源管理体制。按照水法要求,明确水能资源管理主体和管理职责,理顺水能资源管理体制。水能资源是水资源经过多层级配置后形成的“子资源”,仍属水资源范畴。尽管目前我国水资源管理模式、体制方面存在诸多问题和不足,对多层级资源管理的统率作用不够。但从理论上讲,水能资源是水资源的二级 (或多级)资源,应该纳入水资源管理体系中。

5.2 确定合适的管理制度是水能资源管理的基础

在资源产权分类中,有一类定义为公开进入 (open access)或无产权(non-property)。在国家产权制度没有完全建立的时候,或者规则不足以强制实施时,资源的利用方式类似于公开进入情况。水能资源管理制度缺失或管理机构职责不明时,政府对在国家产权层级上的资源配置上就会缺位,水能的利用就会游离政府管理范围之外,使资源无法得到保护和科学、有效利用。因此,加快水能资源管理立法,在吸收各地水能资源立法和管理经验的基础上,落实水法和可再生能源法的规定,制定水能资源管理条例,为水能资源管理提供依法行政的依据。

5.3 开发利用规划是水能资源管理的核心

从水资源的科层配置过程,不难发现公共产权性质的资源配置必须由政府完成,这是最大限度保证公众利益的前提。当前,全国水电业出现的类似“跑马圈河”、破坏生态的一些不和谐现象,其本质是规划的缺失或者规划的不科学。许多地方存在项目建议书代替规划、业主出资完成规划等情况,此种做法实际上是私人在对公共资源进行功能划分,个人机会主义倾向也自然不能避免。因此必须加强水能资源开发的统一规划,按照流域综合规划的要求编制水能资源开发专项规划,对不符合规划要求的项目不予审批,实现水能资源合理、有序开发。

5.4 审慎认识通过市场配置水能资源的方式

通过市场机制配置水能资源,是建立公开、公平、公正水能开发市场的一种积极有效的手段,这一点不容置疑。但要正常发挥市场配置资源功能,并达到一定的效率,有一个基本前提是资源的产权边界清晰。对于水能资源产权边界的界定应该由政府的规划来完成。市场机制过早的越级进入资源配置领域,最终会导致资源的浪费和投资者不自觉的侵害公众利益。另外,通过市场配置的仅仅是资源开发权,这一权应该是水能资源开发利用规划规定的。

[1]姚岳来,赵建达.农村水电工程产权制度实证研究 [J].中国农村水利水电,2010(3):121-122.

[2]高登奎,沈满洪.水能资源产权租金的必然分解形式:开发权出让金和水资源费 [J].云南社会科学,2010(1):74-79.

[3]潘田明.水能资源管理制度创新的思考和研究 [J].中国水能及电气化,2009(4):1-4.

[4]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海:上海三联书店,1994.

[5]卢现样.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,2003.