浙江省水资源可持续利用总体思路及对策研究

朱法君,王亚红

(浙江省水利厅,浙江 杭州 310009)

水是经济社会发展不可或缺的战略性自然资源,也是生态环境中最活跃、影响最广泛的控制性要素之一。谋求水资源的可持续利用是水资源管理的永恒主题。在新经济社会发展背景下,做好水资源管理的新文章,实现水资源的可持续利用,对支撑浙江省经济社会的发展具有十分重要的意义。

1 浙江的水资源特性和开发利用现状

1.1 水资源特性

纵观全省的水资源状况,主要有以下几个特点:

(1)水资源总量丰富,但人均占有量较低。全省多年平均降水量1 604 mm,水资源总量为955.41亿m3。全省单位面积产水量92万m3/km2,居全国第四位。但人均水资源量较少,多年平均人均水资源量为2100m3,略低于全国平均水平(2 200 m3),更低于世界人均水资源量(7 300 m3),只有世界人均的1/4。若按2008年的水资源总量855.23亿m3计,浙江省的人均水资源量1 670 m3,低于联合国提出的水资源紧缺警戒线 (1 700 m3/人)。

(2)水资源空间分布不均,地区差异较大。全省水资源的地区差异显著,与耕地、人口分布、生产力布局以及经济发展状况不相匹配,如苕溪、杭嘉湖平原、曹娥江和甬江一带人口稠密,经济发达,耕地面积约占全省的1/2,而水资源量只占全省的1/5,单位面积水资源量为1 400 m3/667 m2,人均水资源量为1 000 m3;相反瓯江、飞云江、鳌江、椒江一带水资源量占全省的38%,而耕地面积只占全省的24%,单位面积水资源量为5 500 m3/667 m2,人均水资源量为7 000 m3。

(3)水资源年际变化大,年内分配不均。浙江省属于典型的亚热带季风气候区,河川径流量随降水呈动态变化,降水量年际间存在明显的多雨期和少雨期,水资源量年际变化较降水更为不均匀,丰枯差2.9倍。降水量的年内变化受季风进退迟早、台风活动的影响,分布很不均匀。1年之中,3月至7月初的春雨和梅雨降雨量最为丰富,全年70%以上的降水量集中在这段时间,7—8月为盛夏,干旱少雨,沿海偶有台风带来降水,10月至翌年2月降雨最少,多以晴冷天气为主。由于降水集中,多以暴雨或台风雨形式出现,加上浙江河流源短流急,洪峰集中,极易造成全省的洪涝灾害。

1.2 水资源开发利用现状

2008年,全省总供水量217亿m3。其中地表水源供水量为211亿m3,地下水源供水量5亿m3。在地表水源供水量中,蓄水工程为84亿m3,引水工程39亿m3,提水工程供水量78亿m3,调水工程供水量10亿m3。全省总用水量中农田灌溉用水85亿m3,林牧渔畜用水16亿m3,工业用水量为61亿m3,城镇公共用水量10亿m3,居民生活用水量为24亿m3,生态环境用水量20亿m3。

2008年统计,全省人均生活年用水量46 m3,其中城镇和农村居民人均生活年用水量分别为61 m3和37 m3。农田灌溉单位面积年用水量为379 m3/667 m2,其中水田单位面积灌溉年用水量438 m3/667 m2。万元工业增加值用水量为54 m3,万元GDP用水量为91 m3(不含生态环境用水)。全省平均水资源利用率为25.3%。除杭嘉湖地区外,大部分城市供水已由水库供水,全省70%左右的居民用水已由水利工程提供保障。现有供水工程设计年供水能力总计约235亿m3。

1.3 水资源质量状况

据监测资料,全省地表水体总体形势不容乐观,有机污染重于毒物污染。全省217个重点水功能区,符合地表水Ⅰ～Ⅲ类标准的占50.2%,Ⅰ～Ⅲ类水河长占评价总河长的48.9%。河流水体中,城市内河、平原河网和各水系流经城镇的河段水体污染严重。全省30个重点城市集中式饮用水水源地监测分析表明,部分河道型水源地水质劣于Ⅲ类,部分水库水源地水质劣于Ⅲ类,水库型饮用水源地水质优于河道型饮用水源地,但部分水库富营养化现象严重。

2 水资源开发利用存在的问题

(1)水资源调控能力不足。在维系浙江河流和主要湖泊、河网等正常功能的前提下,全省可开发利用水资源量约360亿m3。近年来浙江省实际利用水资源量约220亿m3,开发利用率为23%,与之相比尚有较大的可开发利用空间。但由于开发条件较优的项目已经实施,待开发水资源的难度相对较大。

(2)水资源利用效率有待进一步提高。2008年,浙江工业增加值用水量为54 m3/万元,虽然低于全国平均水平(154m3/万元),但与全国节水先进城市和日本、美国等发达国家相比尚存差距;农业用水约占用水总量的50%,而其中85%左右用于灌溉,灌溉水利用系数为0.54,有待进一步提高;规模以上工业用水重复利用率为50%,远低于发达国家的85%;供水管网漏损严重,平均漏损率为20%左右,部分城镇管网漏损率高达40%,而与国内先进地区和国外发达国家相比,差距明显。总体而言,浙江水资源管理尚显粗放,水资源利用效率有待提高。

(3)饮用水水源地安全隐患凸现。主要体现在:水库型饮用水源地面临富营养化问题;平原河网饮用水源地(如杭嘉湖平原)现状水质差,安全隐患多;大型河道型饮用水源地 (如钱塘江、瓯江)受上游突发水污染事件和下游咸潮的双重影响。据调查,全省159座主要供水水库中,不符合集中式生活饮用水水源地水质标准的水库共计80座(总磷、总氮参与评价),占调查水库总数的50.3%,水库水质劣于Ⅲ类的主要超标项目包括总磷、总氮、氨氮等,约有26%的水库呈现富营养化状态。

(4)水环境污染还未得到根本控制。各级政府虽然采取了一系列的截污治污措施,对污染物的排放实施控制,但由于农业化肥、农药的普遍超量使用,工业发展迅猛,部分行业和企业环保意识的薄弱,措施不到位,污染物排放总量呈逐年增加态势,全省平原河网和城市内河水质污染依然严重,分别有93.8%和90.9%的断面不能满足功能区要求;湖泊存在不同程度的富营养化现象;局部地区地表水水质下降,污染严重,显现水质型缺水的现象,制约了当地水资源的可持续利用。

(5)水资源管理体制不顺。长期以来,水资源管理体制存在部分管理权限设置重叠、职能相互交叉的问题,导致水资源管理和配置的长期低效。同样的问题也出现在工程管理中,综合利用型 (兼具防洪、供水、发电、航运等功能)水利工程,由于不同功能分属于不同部门管理,当功能之间出现利益冲突时,常常会严重影响水资源综合效益的发挥。几十年的 “多龙管水”的管理体制问题在今后一段时间内仍然是水资源管理和保护工作中的一大阻碍因素。

(6)水资源管理中各种机制还不够健全。有效机制是水资源管理、节水与保护的重要保证。目前浙江省促进水资源管理的各种体制机制还不够健全,如水资源费和水源保护费的收取、节水考核体系和激励机制的建立、合理的水价价格机制等,给水资源管理工作带来了一些困难。

3 经济社会中长期发展对水资源的需求分析

2008年,全省实现地区生产总值2.15万亿元,常住人口5 120万,人均GDP为4.22万元。预计到 2020年,全省常住人口将达到5400万,城镇化水平达到70%,GDP总量将达到3.9万亿元,人均GDP达到7.2万元,基本达到中等发达国家水平。

未来经济社会的持续发展必然导致全省用水需求的不断增长。浙江省水资源分布与经济社会的发展布局间的矛盾将随着经济社会的进一步发展而愈显突出。城乡居民饮用水需求将进一步提出水质和水量的双重要求;城市化快速推进,城市公共用水和服务业用水的需求量不断增长,社会主义新农村建设促进城乡协调,城市供水管网向农村延伸,城乡生活用水一体化越发明显;农业用水既要保障粮食生产安全,又要适应高效生态农业用水的精细化、效能化的要求;大投入、大产出工业正逐步代替了原先轻、小工业,水成为大工业、尤其是临港工业的关键性要素,工业用水方式逐渐向集中的、大规模、高保证率的园区供水转变,尽管单位产品用水量在不断下降,但工业规模扩大对水资源的需求增长还将持续较长一段时期;人民群众生活水平不断提高,要求改善水环境,维护良好水生态系统的呼声强烈。

图1 浙江省2020年供需平衡成果对比图

根据《浙江省水资源保护与开发利用总体规划》 预测,在全社会节水的情况下,2020年浙江省需水量将达到301亿m3,全省水资源供需缺口仍达到66亿m3,其中优质水缺口为28.5亿m3、一般水缺口为27.7亿m3、环境水缺口为9.8亿m3。全省2020水平年强化节水水平下的需水预测成果见图1。可见,水资源供需矛盾突出。

4 水资源可持续利用的总体思路及对策与措施

4.1 水资源可持续利用总体思路

针对浙江省经济社会快速发展带来的不同类型的缺水问题,需要采取一系列的工程和非工程措施,实现水资源的可持续利用。水资源可持续利用总体思路为:深入贯彻落实科学发展观,积极践行可持续发展治水思路,紧紧围绕服务发展大局和着力改善民生,以水资源配置、节约和保护为重点;以水功能区管理、水权分配和流转、总量控制与定额管理等制度建设为平台;以推进节水防污型社会建设为载体;以水资源论证、取水许可、水资源费征收、入河排污口管理、水工程规划审批等为手段;以改革创新为动力;以能力建设为保障,实行最严格的水资源管理制度,全面提高水资源管理能力和水平,着力提高水资源利用效率和效益;以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

4.2 水资源可持续利用的对策与措施

4.2.1 以总量控制为核心,实现水资源优化配置

(1)加快规划建设项目的实施,提高工程供水能力。供水工程实现水资源有效配置的基础,应加快推进建设。水利工程征地数量大,建设成本与土地成本关系密切,宜尽快建设,形成有效的配置工程体系。

(2)搞好水量分配和取水总量控制。以流域为单位,在水资源综合规划的基础上,制定流域水量分配方案。要依据水量分配方案、区域用水协议,提出各县 (市、区)的取水许可总量控制指标,对流域内用水全面实行总量控制。各县(市、区)要将总量控制指标逐级分解到各用水户,建立覆盖流域、县(市、区)、用水户的三级取水许可总量控制指标体系。

(3)实行严格的取用水管理。各行政区要按照总量控制指标制定年度用水计划,实行行政区域年度取用水总量控制,建立相应的监管制度,任何地方和任何单位都要严格执行,不得突破。要严格取水许可审批,加强取水计量监管。对超过取水总量控制指标的,一律不再审批新增取水;对于断面水质考核不合格和节水不达标的实行限批。

(4)推进水权制度建设。在搞好水量分配、明确初始水权的基础上,加快推进水权转让制度建设。做好水权、水量分配,深入探索水权流转的实现形式,鼓励水权合理有效流转,充分发挥市场作用,优化水资源配置。健全相关监管制度,规范水权的分配、登记、管理、转让等行为,切实保障利益相关者的合法权益。

(5)切实加强水资源论证工作。大力推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局的水资源论证工作,推动水资源论证的着力点尽快从微观层面转入宏观层面,从源头上把好水资源开发利用关,增强水资源管理在国家宏观决策中的主动性和有效性。

(6)强化水资源统一调度。优化各项调度方案,完善调度管理制度,健全调度机制和手段,保障城乡生活、生产和生态用水需求。进一步完善流域(区域)的水资源调度工作,做好枯水期、特殊干旱期和突发水污染事件时的水量调度方案,提高供水保障能力;做好跨流域(区域)的水资源调度,满足重点缺水地区用水需求。

4.2.2 以提高用水效率为中心,做好水资源节约工作

(1)全面推进节水型社会建设。节约用水,从表象上看是节约了水资源,但仔细深入地分析,其意义远不止于此。绝大部分的用水都是依靠动力传输,耗能处理,节水就是节能;节水同时就是减污,少用1 t水就可减少约0.8 t的污水排放;节水还可增效,节约清水消耗、减少污水排放都可减少企业、个人支出,两头受益。所以节约水是一举多得的事情,既提高了有限资源的利用效率,又减少了污染排放,也减少了企业居民的水费支出。在当前全球经济危机的背景下,节约能源,提高资源的使用效率和效益更显意义重大。

(2)强化节水考核管理。建立全省用水效率和效益评价与考核指标体系,健全节水责任制和绩效考核制,实行严格的问责制,严格考核监督。省委组织部对地方党政领导班子的考核中,已将万元GDP的水耗作为其中的一项指标,浙江省还需进一步研究出台有关节水型社会建设的考核体系,各地的节水型社会建设应作为省政府对各级地方政府的考核内容之一。此外,节水型社会建设也应作为省委生态省建设的考核内容之一,以加强对全省节约用水工作责任部门的考核。强化节水“三同时”管理,建立健全节水产品市场准入制度,对于新建项目中没有配套节水设施的不予审批。

(3)加大节水技术研发推广力度。要抓好重点领域节水工程建设,农业领域继续抓好大中型灌区和井灌区的节水改造,大力推广喷灌、滴灌和管道输水灌溉等先进实用的节水灌溉技术,发展现代旱作节水农业,推进林果业、养殖业节水和农村生活节水;工业领域要重点抓好钢铁、火力发电、纺织、化工等高耗水行业节水;城市生活领域要加快城市供水管网改造,加强供水和公共用水管理,全面推行城市节水。促进海水和苦咸水、再生水、矿井水、雨水等非常规水源利用。

(4)建立健全合理的水价形成机制。水价是促进水资源节约的重要杠杆,是需水管理的重要手段,建立健全合理的水价形成机制是实现节约用水的有效途径。现阶段,以国家推进资源性产品价格改革为契机,积极推进水价改革,建立既充分体现浙江水资源紧缺状况和符合市场经济规律,又兼顾社会可承受度和社会公平,有利于节约用水、合理配置水资源、促进水资源可持续利用的科学合理的水价体系,利用市场经济规律和政府宏观调控手段,促进高效用水和节约用水。按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则和定价权限逐步调整城镇供水水价,实行分类定价、阶梯式水价和超定额累进加价水价,建立激励节约用水的价格机制,水价中还应适当征收水资源保护费。对于增收的水费等应用于节水改造、饮用水源保护、生态环境治理以及生态补偿等。

(5)完善公众参与机制。要充分利用各种媒体,引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设,通过听证、公开征求意见等多种形式,畅通公众参与的渠道。建立节水型社区、学校和企业及县市示范,农村要积极培育和发展用水者协会,鼓励群众参与水量分配、水价制定、水权转让等决策。建设节水文化,倡导文明的生产和消费方式,逐步形成节约用水的行为规范和社会风尚。

4.2.3 以水功能区管理为载体,加强水资源保护

(1)加强饮用水水源地保护。加快组织实施浙江城乡饮用水安全保障规划,重点开展饮用水源安全保障工程建设。推动饮用水源保护地方立法,规范饮用水源地设置程序,科学划定保护范围。制订水源地保护的监管政策与标准,强化饮用水源保护监督管理,探索实行饮用水源保护行政首长负责制。加强饮用水源的水质监测,推进农村饮水水源保护,进一步建立和完善饮用水源预警和应急响应机制。

(2)强化水功能区监督管理。进一步完善水功能区管理的各项制度,科学核定水域纳污能力,根据节能减排总体目标,由水利部门研究提出全省水功能区限制污染物排放总量控制意见和分阶段年度实施计划,交由环保部门负责监督实施水功能区污染物排放总量的削减工作。水利部门根据水功能区、江河断面水质年度考核情况,实施污染排放和区域大宗取水的停批、限批管理。严格实施入河排污口的监督管理,加强水资源监测,抓好水功能区水质监测规划的实施,扩大监测范围,加强监测能力的建设,并根据当地经济社会发展实情做好不同水功能区的功能转换和调整工作。

(3)加强水生态系统保护与修复。加强水资源保护、水生态修复课题和技术的研究与应用。建立地下水动态监测和监督管理体系,强化深层承压地下水的禁采和限采措施,加强地下水资源保护,促进水资源的可持续利用。开展湿地水生态保护和建设,引导城市公园与湿地建设相结合,增加水域面积,增强水体自净能力。河流生态流量是维持河流健康关重要的一个方面,生态流量对于不同的河流、不同水资源开发程度和不同的国情是不一样的,必须根据具体的河流特点确定。研究开展亲水型城市建设,努力构建”水环境改善、水生态良好、水循环顺畅、水安全保证、水资源充足、水景观优益、水文化丰富” 的亲水型城市,提高城市水环境品味,改善水环境,提高土地利用效益。建立生态补偿和激励机制,对那些排污水质优于给定排水标准的企业应给予一定的鼓励,而对于污水排放不达标的企业则要加大处罚力度。

4.2.4 以水资源需求管理为目标,提高水资源管理水平

(1)加快推进水资源需求管理。水资源需求管理是在供给量不变的约束条件下,按照 “以供定需”的原则,综合运用制度、经济和政策手段来规范水资源开发利用行为,抑制水资源需求增长,促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用。浙江水资源短缺、开发潜力有限,用水效率不高,环境问题突出,不能走传统的以需定供的老路,必须加快推进供水管理向需水管理转变,在水资源规划、配置、节约和保护等各个环节都要体现需水管理的理念,实施用水总量控制,遏制不合理用水需求,提高用水效率和效益,走内涵式发展和集约式管理道路。

(2)进一步提高水资源管理水平。一方面要加强水资源管理能力建设。建立健全水资源管理专门机构,加强水资源管理队伍建设和人员培训,提高管理队伍素质。另一方面要强化基础工作。加快建设全省水资源管理信息系统,抓紧建立与取水总量控制、水功能区管理和水源地保护要求相适应的水资源监控体系,推进水资源管理信息化,全面提高水资源监管能力。

(3)开展水资源重大课题研究和技术研发,为水资源管理决策提供科技支撑。围绕经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护,开展水资源重大专题研究;加强高新技术的研究和应用开发,重点研究水资源优化配置技术、先进适用的节水技术、水资源保护和水生态系统修复技术、水资源自动化管理信息技术和非传统水资源开发利用技术等,提高水资源管理的信息化水平,推广应用一批高效、节水、降耗和环保的新技术、新材料、新设备和新工艺。

5 结 语

浙江省水资源总量丰富,但在经济快速发展过程中面临着不同类型的缺水问题,且总体上是局部和阶段性的。在统筹水资源和水环境承载能力的基础上,通过蓄水、引水、调水工程建设,用水总量和用水效率控制,水功能区纳污管理,水资源供给不会成为制约浙江经济社会发展的“瓶颈”,可以实现以水资源可持续利用支撑经济社会的可持续发展。