浙东引水工程管理方案初探

郑 锐

(浙江省水资源管理中心,浙江 杭州 310009)

跨流域引调水带来水资源时空分布的变化,起到优化配置水资源的基础作用。我国早在公元前486年,就兴建了沟通长江、淮河流域的邗沟工程;此后,又出现贯穿5大流域的京杭大运河及近代的江苏江水北调、南水北调等大型引水工程。由于跨流域引水工程重新配置了社会经济发展重要战略资源—水资源,在工程投入和运行后,如何进行合理运行、科学调度和有效管理,保证跨流域引水工程实现工程目标,获得最大综合效益,是一个非常重要而复杂的课题。

1 国内外跨流域引水管理的启示

纵观国内外这些大型跨流域引调水工程,大部分都发挥了显著的经济和社会效益,促进地区社会经济的发展。但也有一些工程,由于管理运行机制的根本性原因,未能达到工程设计的多种功效,或者因为水价偏低,水利工程亏损运营年久失修,甚至反而出现争水抢水等水事纠纷。

总结这些以公益性为主的跨流域引水工程经验,他们的经验有:一是调水工程的建设与管理必须由政府出面统一组织实施。二是运行调度管理单位一般都作为独立的经济实体,依法自主经营,自负盈亏。三是调水工程的建设与管理要有相应的法律保障。四是调水工程必须采用经济、行政、法律相结合的措施进行运行调度管理,尤其要在法律的框架下和协商机制的基础上。五是配套工程和配套措施的合理与完善实现工程最佳效益的前提之一。六是政府应对公益性调水工程实行必要的优惠扶持政策,或者进行多种经营。七是通过先进的管理技术、自动化控制系统对调水工程实施现代化科学管理,发挥调水工程的效益。

2 浙东引水概况及特点

浙东引水工程包括萧山枢纽、曹娥江大闸枢纽、慈溪向曹娥江引水、宁波向曹娥江引水、舟山大陆引水、钦寸水库等主体工程,工程总投资62亿,工程建成后,萧山枢纽与曹娥江大闸工程可联合供应一般用水13.95亿m3,可缓解浙东萧绍宁舟地区水资源条件与生产力要素分布的矛盾。工程涉及多部门、多地区、多层次水量调配,集经济效益、社会效益和环境效益于一体。主要具有以下特点:

一是工程覆盖范围广、协调难度大。浙东引水工程涉及杭州、宁波、绍兴、舟山等4市19个县(市、区)。同时跨钱塘江、曹娥江、甬江及萧绍平原区河网等多个水系,水情复杂。

二是以公益性为主、公益性与经营性兼具。浙东引水工程具有防洪、排涝、改善水环境、改善航运条件及农业灌溉等公益性质和生活、工业供水等经营性质。总体上,浙东引水工程以公益性为主。

三是工程运行管理边界复杂。首先是水的使用功能具有重复性,其次是各地具体用水配额难界定。再次输水工程所在地水网发达,各地的需求在时空上具有不同步性和差异性。

浙东引水的工程特点尤其是以公益性为主的特点,决定其运行管理必须在政府主导下运行管理。考虑工程沿线各地对水资源需求存在差异性和不同步,考虑上下游左右岸、防洪排涝与供水关系。要坚持统一调度、分级管理的原则,有关工程管理机构必须服从调度机构的统一指挥,机构设置体现精简、高效的要求,同时要充分调动各地参与管理的积极性,还要考虑适度发挥市场在资源配置中的基础性作用,合理确定不同用水对象的分类水价。

3 浙东引水工程管理方案设计

3.1 管理方案设计总体目标

浙东引水工程是涉及多部门、多地区、多层次的水量调配工程,工程集经济效益、社会效益和环境效益于一体,投资主要为各级政府投入,工程调度具有多目标、多准则的特点。需要建立职能清晰、权责分明、管理科学、调控有力的工程管理方案,为促进工程良性运行打下基础。

3.2 浙东引水工程运行管理方案

建立基于决策、监督和操作3个层面的协调机构、工程调度机构和工程管理机构。为利于工程统一调度方案的落实,在省级层面成立浙东引水工程协调小组,由省有关部门和沿线政府参加,对重大事项等进行协商决策,工程协调小组日常工作由设在省水利厅的协调小组办公室负责。包括工程调度机构和管理机构在内的工程管理方案主要考虑以下几种模式:

(1)统一管理模式。成立专门机构如:浙东引水工程管理局,统一对浙东引水工程进行管理和调度,负责对沿线主要工程及沿线计量闸、节制闸、泵站及有关排水闸等进行全面管理。各地协助做好工程日常维护,水资源保护等工作。工程管理经费和工程维修养护经费也由省级统一解决。

(2)分散管理模式。按行政区域及水利工程管理现状,分别由各市分别成立工程管理委员会,负责对枢纽工程的日常管理和维修养护,沿线闸、泵站及河道、堤防等设施,则按属地管理原则分别由各地工程管理单位负责管理,工程由省级统一调度监控。工程运行管理经费以各地为主,省级给予适当补助。

（三）对群文音乐创作的认识水平尚不到位。在当今文化高度繁荣的社会，人民群众拥有比以往更加广阔丰富的文化选择空间，尤其是伴随着互联网的普及，各种文化形式快速传播流行，令人目不暇接。在此背景下，部分群文音乐创作者热衷于借鉴甚至是模仿抄袭，不愿在作品的思想和专业深度上下功夫，而是盲目追求新奇和速度，社会上流行什么就创作什么，出现了大量的同质化音乐作品，这些作品往往质量不高，内容平庸，在社会上昙花一现，受到人民群众的诟病。

(3)统分结合管理模式。统分结合管理模式介于前2种模式之间。成立专门机构如浙东引水工程管理局,对萧山枢纽工程、曹娥江大闸枢纽工程两大枢纽工程及曹娥江至慈溪引水工程、曹娥江至宁波引水工程中的主要进水闸及沿线市际计量闸等进行统一管理和调度,县际计量闸由共同的市级水行政主管部门负责管理,河道堤防及节制闸等配套设施按照属地管理原则由地方水行政主管部门负责管理。

浙东引水管理局分别在萧山枢纽工程、曹娥江大闸工程等重大工程成立管理处,负责工程及沿线重点闸站的日常管理和维修养护,负责工程范围内的水资源保护和水文观测,对引水沿线行政区域交接断面进行水质、水量监控。

各地负责做好相关输水河道的水资源保护,负责管辖范围内设施设备的维护、执行上级调度指令,同时根据所在地用水需求提出用水计划和调水建议等。工程管理运行经费按管理权限承担。

3.3 管理方案比选

方案1,统一管理模式对水资源配置调控力度大,有利于发挥浙东引水工程的综合效益,对各地水资源需求信息畅通,便于工程统一调度。工程实行局、处、所3级管理,管理层级较多,不能充分利用各地水利工程的管理力量。另外工程运行管理经费全部由省级承担,建管不统一,省级负担重;工程运行调度容易受到各地干扰而影响资源调配的及时性,增加了省地协调的难度。

方案2,分散管理模式尊重水利工程管理现状,充分发挥了地方参与管理的积极性。但由于没有设立专门的管理机构,对水资源配置调控力度小,对各地水资源需求信息掌握不畅,不利于工程统一调度,且容易引起地方之间的矛盾,增加了省级对运行调度过程中的协调决策难度。

方案3,实行分级负责共同管理,既增强了对水资源配置调控力度,又在一定程度上尊重水利工程管理现状,管理力量上既有专门机构又充分发挥各地参与管理的积极性,管理信息比较畅通,有利于实行工程统一调度。成立了省级专门管理机构,有利于工程运行调度过程中遇到的重大问题的及时研究、及时协调和有效决策。但有些工程建管不统一。

为了进行进一步比较分析,从水资源调控能力、水质保护难易、与现行水利工程管理现状相融性、管理机构设置、工程运行调度、运行管理经费分摊等6方面进行综合分析,详见表1。

表1 管理方案比较表

3.4 管理方案结论

至于同属于浙东引水组成工程中的舟山大陆引水及配套工程,由于引水对像明确,引水功能为解决城市生活用水,因此可以参照比较成熟的市场化运作模式解决。即向自来水制水企业出让原水,同时收缴水资源费和工程水费。

4 启示与经验

4.1 界定跨流域引水工程的性质

跨流域调水工程一般具有多重效益,可以分为以防洪排涝、供水、水环境改善、航运等公益性为主和以供水发电等经营性为主2类。经营性为主的引调水工程,可以充分发挥市场配置的作用,在法律框架下,辅以市场化的管理机制。

4.2 界定跨流域引水工程的投资主体

跨流域引水工程的投资主体一般是政府或者企业,或者二者兼而有之。界定跨流域引水工程的投资主体,有利于分清政府和市场在跨流域引水工程运行管理过程中所起的作用。如近几年边境地区出现不少跨流域引水发电或者跨流域引水引发的水事纠纷,最终的解决是财政解决公益性的防洪效益,通过相应的补偿机制,或者进行股份制经营等机制来解决。

4.3 必须要有合理的水价机制作为补充

水价直接影响到消费者的消费行为,引导水资源的重新配置,因此是促进供水工程良性运行的重要基础,是规划水量水质目标实现的重要前提,对跨流域引水工程建成后的运营,保障工程发挥千秋效益至关重要。

跨流域、跨行政区域引水工程管理体制方案研究是复杂的课题,尽管理论界提出各种管理模式,但实践过程中会遇到层出不穷的具体问题,必须因工程性质,因投资主体而异,且经长期探索、磨合才会取得成功。