加快经济发展方式转变促进我国节能减排体制机制完善

■/李文增 李拉

（作者：天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任 ；天津金融资产交易所战略发展部研究人员）

能源发展和安全及环境的改善是全人类共同关心的问题，也是我国经济社会发展的重要问题。

能源，是人类赖以生存和一切社会活动的基本物质保障。人类在享受能源带来的经济发展、科技进步等利益的同时，也遇到一系列无法避免的能源安全挑战，能源短缺、资源争夺以及过度使用能源造成的环境污染等问题，威胁着人类的生存与发展。随着有限能源的不断开采，能源面临紧缺、匮乏甚至枯竭。作为我国实现可持续发展国家战略的一部分，探索有中国特色的节能减排体制机制以应对环境和气候变化挑战，作用和意义重大。

一、加快转变经济发展方式实施节能减排

由于石油、煤炭等目前大量使用的传统化石能源日益减少，新的能源生产供应体系又未能完整地建立起来，使世界经济常常出现能源紧张状况，加上人们缺乏危机感，形成高能耗状况，不仅造成能源危机，而且导致环境污染，还会引发人类生存危机。

当今世界人口已突破60亿，和十九世纪末期相比增加了2倍多，而能源消费量却激增16倍多。作为世界上最大的发展中国家，中国是一个能源生产和消费大国，面临的能源紧张状况十分严峻。上个世 纪90年代以来，中国经济持续高速发展带动了能源消费量急剧上升。自1993年起，中国由能源净出口国变成净进口国，能源总消费已大于总供给，能源需求的对外依存度迅速增大。煤炭、电力、石油和天然气等能源在中国都存在缺口，其中，石油需求量的大增及其引起的结构性矛盾日益成为中国能源安全的最大难题。

去年底召开中央经济工作会议进一步强调,要推进节能减排。如何实现节能减排目标,加快经济发展方式转变无疑是一个重要途径。即用低能耗、多产出，减量排放和循环经济的经济发展方式解决，通过加快建立和完善与之相适应的体制机制来实现。

二、国际国内建立和完善节能减排体制机制的基本情况和经验

（一）以市场机制为主要途径开展节能减排

1.国际社会通过建立相关交易市场为重要基础推动节能减排和相关产业发展。倡导节能，控制二氧化碳等温室气体排放要在形成舆论环境和政治环境的基础上用市场机制来推动。对大多数发达国家而言，排放权等同于发展权，其日益成为一种稀缺资产。建立碳排放物的交易市场，是应对气候变化问题最有效的措施之一。交易机制能发挥市场优化环境资源配置的基础性作用，体现排放权的稀缺性和价值，有效确定排放权价格，为遏制气候变暖提供有效激励。

基于未来碳交易的巨大规模和金融创新进展，排放权的金融属性日益显现，极有可能成为一种新的泛货币化的价值符号。已有学者呼吁企业要做好准备以“迎接碳元时代的到来”。芝加哥气候交易所、欧洲气候交易所、蒙特利尔气候交易所等纷纷成立，并在碳金融领域掌握了相关交易品种的定价权。主要发达国家通过这些交易所进行碳交易，降低温室气体排放并取得明显经济效益：英国提高了能源利用率；德国促进了经济效益与环境效益的统一；日本将碳排放权交易视为“21世纪第一个巨大商机”；美国通过排放权市场交易平台，既缓解了温室气体排放压力，又进一步强化了其金融体系和在新能源科技领域的竞争力。

在这种背景下，碳排放权交易市场规模迅速扩大：2006年全球碳市场成交额增幅为187.5%；2007年为101.7%；2008年，即使在金融危机影响下，增幅仍高达100.5%，全球碳排放市场交易额达到1260亿美元。世界银行预测2012年碳排放交易市场将达1900亿美元，可能超过石油期货市场成为世界第一大市场。

2.国内通过建立排放权交易市场协调区域经济发展。我国碳排放交易市场在节能减排政策导向和清洁发展机制等因素影响下，成长迅速，已成为世界上最大的碳排放权供应国之一。北京环境交易所、 上海能源环境交易所、天津排放权交易所等排放权（或环境产权）交易专业机构相继成立。不管是聚焦国内还是环顾全球，资源环境类交易市场已成为相关产业进行市场竞争的战略制高点，对相关区域经济发展有重要意义，并将产业的节能减排潜力转化为可持续发展的能力。如石油产业是能源消耗和“三废”排放的重点产业，但因能有效发挥规模经济和范围经济优势，节能减排反而具有明显的产业优势，发展循环经济、节能减排潜力很大。因此，我国石油、煤炭等产业在这种市场机制条件下，将从产能、耗能大户转变为节能大户，成为节能减排事业的先行者，实现低碳、绿色发展。

与排放权交易在全球兴起同步，越来越多的中国企业认识到环境成本和环境风险的重要性，将排放权经济纳入发展战略规划。如中石油通过与天津产权交易中心、芝加哥气候交易所合作成立天津排放权交易所，将“懂石油生产”的产业优势和“内部管理协调较为有力”的组织优势转化为节能减排优势，在占领市场竞争战略制高点、主导低碳产业发展方面占据先机。

我国曾向国际社会承诺并制订“十一五”期间我国单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。最近，中国政府宣布2020年单位GDP二氧化碳排放量较2005年减少40%~45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。实现这一目标必须要求国内各地区共同努力，通过市场机制，即主要通过排放权交易，使碳排放生产效率高的地区获得更多的实际碳排放权，而非只依靠降低能源使用和碳排放总量才能完成节能减排目标。这样，碳排放生产效率高的地区无需人为降低发展速度和规模，而排放少的地区则可通过转让排放权获得经济收益。由此，我国各地区为更好地发挥各自比较优势，纷纷在节能减排方面实施能源结构调整，在技术进步方面采取措施，提高单位GDP能效和降低单位GDP碳排放。

（二）在体制上采取措施促进节能减排

国际上有不少国家和地区业非常重视在管理体制上采取措施实施节能减排。

美国加州，碳减排拿汽车“开刀”。在美国加州，交通领域排放的温室气体占据40%，比电力行业带来的排放还要多一倍。因此，美国加州对汽车排放制订了比国家标准更严格的规定。加州是美国第一个通过碳排放总量控制法案的州，其目标是到2020年，温室气体排放量控制在1990年的水平。

日本是能源极为缺乏的国家，由此，给普通家庭安装固体高分子型燃料电池系统成为一项全国性的事业，国家将给予资助，这一计划预计在明年实现。汽车、空调、冰箱、炊具、微波炉、电视等都被日本列为高耗电机器，也是通过燃料电池节能的重点对象。日本东京计划到2020年东京温室气体排放量与2000年相比要减少25%。

荷兰的阿姆斯特丹鼓励环保交通工具。政府每年拨出4000万美元的预算用于城市基础设施的环保改造。不久前，阿姆斯特丹市政府还公布了一项限制旧汽车进入市中心的计划，规定从2009年底开始，所有1991年前生产的汽车都将被禁止进入阿姆斯特丹市中心区域，以减少城市的空气污染。

尼泊尔首都加德满都依然保留了昔日原始建筑风貌，但这座城市的环保措施，如“屋顶绿化”、利用太阳能发电和加热等即使在一些欧洲主流城市也属于先进的理念和技术。此外，为了最大限度减少能耗，加德满都政府要求所有建筑高度限制在9英尺(约2.7米)以下。

英国伦敦征收车辆“环保税”即在交通领域，市政府对排量大的汽车征收每天25英镑的高额“环保税”，并在伦敦街头推出自行车出租服务。

三、我国节能减排工作在体制机制上存在的问题

我国在节能减排的体制机制改革方面虽取得了长足的进步，但仍存在不少问题。

（一）宏观的能源法体系存在结构性和协调性缺陷。迄今为止，我国能源立法主要是调整某一领域关系，而没有一个全面体现我国能源战略和总体调整能源关系和活动的能源基本法。由此，导致我国重大能源发展战略和中长期规划没有确立的法律地位，能源领域宏观调控、能源结构调整也缺乏充分的法律依据，使得能源“统一管理”如“纸上谈兵”。

（二）节能减排工作管理体制导致主管机构权限和职责不清晰。尽管节能减排工作涉及面广、内容复杂，但现阶段机构的模糊设计仍难辞其咎。目前节能减排由国家发展与改革委员会环境与资源综合利用司节能处具体负责管理，没有一个从中央到地方乃至基层，管理体系明晰、有处罚权的队伍有效推进。即使新修订的《节约能源法》也未明确国务院和各级政府主管节能工作主体之间是如何分工和协调的。正由于权利义务设置不明晰致使节能政策缺乏完整性和系统性，从而严重影响节能减排工作有效进行。同时，现行规定侧重追究企业违规责任，而对作为节能减排主要参与者的政府部门涉及甚少。一方面，政府机构因不存在责任承担的风险，执行能力可能会降低 ；另一方面，其权利义务不对等，会影响法律的权威性和公平性，最终因监督和责任机制不完善导致节能减排责任难追究。

（三）相关配套措施尚不够完善。

2008年后我国虽基本建立节能减排的法律法规及管理体系。但节能标准、标志的制定和修订较为滞后，能效标准较少考虑未来的技术进步；《节能产品目录》尚未发布，无法对相关企业实施有效的政策补贴或税收优惠；能耗和污染物统计指标体系、监测体系和考核体系仍不够系统。

（四）出口产品结构得到一定优化，但部分高能耗、高污染和资源型行业投资仍然过热。近几年，我国高能耗、高污染和资源型行业产品的出口所占比重相对较大，相关部门虽已制定一系列政策控制。但由于这些行业投资能够促进地方经济发展，由此导致“两高一资”投资屡禁不止。

（五）能源价格逐步面向市场，但未充分反映资源短缺和环境污染成本。

我国能源产品定价机制逐步由政府管制向政府调控和市场相结合方向改革，但目前能源价格形成机制仍不完善，并未有效反映资源稀缺性和环境治理成本，从而无法有效抑制高耗能行业的盲目扩张；而且我国能源价格偏低，不利于能源的节约和合理利用；能源价格形成机制、调控机制相对滞后，不利于发挥价格杠杆作用。

（六）节能减排市场机制初步建立，但市场规模相对较小。近年来，我国不断探索建立推动能源节约与资源综合利用的新机制，逐步建立了一些地方性交易市场，但和我国庞大的节能市场相比，这种新机制的市场规模还相对较小，从而制约了节能减排事业进一步加快发展。

四、解决目前我国节能减排在体制机制上存在问题的对策建议

（一）加快建立我国能源基本法。这个能源基本法要全面体现我国能源战略和总体能源关系及活动，由此，使我国重大的能源发展战略和中长期规划能有确立的法律地位，能实现能源“统一管理”，并能实施能源领域的有效宏观调控、能源结构调整。

（二）实施节能减排工作的管理体制改革。首先要在中央设立节能减排工作领导小组，同时在地方设立相应的管理机构，并划分各级主管机构的权限和职责，以促进节能减排工作有效进行。

（三）完善节能减排相关配套措施。要制定和修订体现技术进步的科学节能减排标准及标志，颁布《节能产品目录》，对相关企业实施有效的政策补贴或税收优惠，要建立一个完整的能耗和污染物统计指标体系、监测体系和考核体系。

（四）对高能耗、高污染和资源型行业过热投资采取措施。一是建立对地方政府新的考核指标体系，将“两高一资”产业和产品作为重要指标列入其中；二是实施差别税收和信贷政策，即对“两高一资”的企业实施较高的征税税率和贷款利率办法。

（五）建议加快实施资源税改革。

根据能源等资源价格逐步面向市场，并实施充分反映资源短缺和环境污染成本的资源税改革，以利资源节约和合理利用，发挥价格对资源和环境状况调控的杠杆作用。

（六）构建与国内实施节能减排市场机制相适应的多层次市场。即在我国原有的地方性交易市场建立和发展基础上，由国家有关部门负责筹建全国性排放权交易市场，形成全国性（对国际有一定影响的）和区域性不同层次的排放权交易市场，不仅要进一步扩大这种新市场规模，而且要进一步扩大其影响力，从而推动我国节能减排事业的快速发展，逐步增强我国在此方面的国际话语权。