合肥基层医改试点

■本刊记者 汪名旵

加快社会建设是我国进入全面小康社会建设阶段后的紧迫战略任务，其中基本医疗卫生保障体系是重要组成部分。国家《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009－2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，明确提出“落实医疗卫生事业的公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，努力实现人人享有基本医疗卫生服务”的改革发展目标。要实现这一目标，必须突破“二元结构”的分裂，实行城乡一体化、公共服务均等化的基本医疗保障制度。

按照这一思路，合肥近几年来在持续不断地对医疗卫生体制予以大力改革的的基础上，于去年12月份进一步实行了以庐阳区和肥西县为试点的基层医药卫生体制改革。在短短的半年时间里，此项改革顺利推进，取得了多个方面的显著成效：基层医疗卫生服务的公益性更明确，基层医疗机构的框架体系进一步形成和完善，人员组成和结构更加合理，政府投入进一步加大，基层医疗卫生人员的积极性被空前发挥出来……在先行先试，为全省直至全国其他地区探路和积累经验的同时，合肥的基层医改试点也进一步促进了合肥卫生事业的大发展。

城市“大建设” 卫生“大发展”

经济发展带来城市迅速扩容，合肥每年市区人口增加15-20万人，连同流动人口，目前合肥市区总人口已经超过300万人。大发展带来大需求，城市人口的快速增加，再加上医疗保障制度的快速推行，给医疗服务机构带来了巨大的压力。

城市的大发展给合肥市医疗卫生事业出了几道必答题：如何做好卫生事业发展这篇大文章？如何满足群众日益提升的医疗服务需求？如何踩上城市大建设的急促鼓点阔步向前？

发展是硬道理。合肥市卫生局局长陈社新思路明确，需求的快速增加，只能用能力的快速提升、管理的科学优化来应对。

2005年，合肥市制定了“十一五卫生事业发展规划”和新的城市区域卫生发展规划，提出到2011年，全市实现每千人口6张床位的目标。很少有人知道，一直到2003年，合肥市的千人床位数只有2.1张！要在短短五六年的时间里，从2.1扩张到6.0，猛增将近200%，合肥卫生人给自己出了一道似乎难以企及的难题。为了破解这个难题，卫生部门提前谋划，积极应对，采取了包括快速扩张优质医疗资源、强化建设基层医疗体系、重点培养卫生人才队伍等举措，使得全市医疗服务能力迅速增强。到2006年，千人床位数快速提升至3.0；到2008年，提升到4.3，2009年，已达到5.2……医疗服务能力的快速提升，进一步缓解了“看病难”问题，使群众彻夜排队挂号、专家号一号难求、住院患者病床难等现状得到明显改观。

除了优质资源的扩张，合肥的医疗卫生也大步向“大卫生、大服务”的格局迈进。国家出台的公共卫生服务均等化项目，为所有社会成员享受到“大卫生”服务提供了契机。近几年来，合肥市大力开展了社区卫生服务中心示范化建设，要求符合条件的社区卫生服务中心都要建设30-50张康复床位，主要为老龄化社会的到来做好医疗服务方面的准备。今天的“大卫生”，已经从过去狭小的“就医”，扩大到人的健康的每一个方面，伴随而来的是一件件新鲜事出现在大伙的身边：实施农村改厕项目，一座座无害化卫生厕所悄然登庭入户；实施农村饮水安全项目，千年井圈井绳逐步淡出人们的视线；实施农村孕产妇住院分娩项目，“自己的炕生自己的娃”已经成了老人们饭后的唠嗑；实施免费婚前健康检查，小两口恩恩爱爱做伴、健健康康生活；实施扩大免疫规划，免费接种的11种疫苗赶走了12种疾病……

合肥通过国债项目、民生工程项目、拉动内需项目等多轮建设高潮，到今年底所有乡镇卫生院可望全部建成标准化卫生院，每个乡镇卫生院至少50张床位，一些交通便捷处的中心卫生院还设置了200-300张床位。从2004年开始，乡镇全都开始推行乡村一体化管理，80%以上的村卫生室也都实行了标准化建设。目前，肥西县、肥东县、长丰县已经100%实现了乡村一体化管理，乡、村医疗服务机构能力得到很大提升。

县级医院的能力建设也在大步迈进。利用政府的各种资金投入，县级医院的升级换代正在加速。县级医院能力的迅速提高，为实现“小病不出村，一般病不出乡，大病不出县”的目标奠定了基础。

试水基层医改

随着2009年11月《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革试点的实施意见》的正式下发，以庐阳区和肥西县为试点的合肥基层医改正式实施。

“这次医改的主要目的是解决老百姓看病难、看病贵的问题。另外，作为公共产品的基本医疗保障，则要让老百姓均衡享受”，陈社新局长向记者介绍说。

改革的主要内容，概括起来就是“一个目标、二大推进、三项保障、四大体系”。

“一个目标”就是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次、多元化的医疗卫生需求，实现人人享有基本医疗卫生服务。

“二大推进”就是推进公立医院的改革试点和推进中医药事业的发展。

“三项保障”，一是建立和完善政府主导的卫生投入机制；二是建立和完善科学合理的价格形成机制；三是建立和完善符合市情的医药卫生管理、监督机制。

“四大体系”，一是全面建设公共卫生服务体系；二是进一步完善医疗服务体系；三是加快建设医疗保障体系；四是建立健全药品供应保障体系。

按照“保基本、强基层、建机制”的基本思路，合肥市以药品的零差率销售为突破口，大力推进基层医改。保基本方面，无论是城市居民还是农民，都要做到医保的全覆盖。目前，合肥医保的覆盖面达到99%以上。同时，合肥对医保实行城市统筹、并轨运作，不但降低了成本，也使老百姓更容易在医保中得到实惠。这是合肥保基本的一大亮点，也是安徽在全省新农合中推广的合肥模式。

强基层方面，合肥大力发展农村的医疗网点和城市的社区服务中心，构筑基本医疗和公共医疗的基本体系。到目前为止，合肥社区卫生服务的覆盖人群达到了90%以上，基本达到了保城市卫生服务和公共医疗保障的目的。

此次基层医改中，难度最大成效也最显著的是人事制度改革。改革中，合肥市政府制定了“全员聘用，合同管理；同岗同酬，绩效考核；全员保障，新老差异”的24字方针，对所有重新竞聘上岗的基层医疗卫生机构工作人员实行了从编制管理到岗位管理的转变，工作人员从“单位人”变成了“社会人”，不再分“编内”“编外”，只要竞聘上岗，都是单位的员工。在这个基础上，合肥市又采取了一系列措施，实行绩效考核，防止财政保障制度实行以后平均主义恶习卷土重来。其具体做法是，“全员聘用、合同管理”，是指从社区中心领导到全体员工，全部实行聘用制，竞聘上岗；“同岗同酬、绩效考核”是指任职什么岗位，就拿什么工资，不论员工的身份，所有薪金都分成基础工资和绩效工资两块，各占工资总额的50%，其中绩效工资需经过四个方面的考核确定，拉开分配的档次；“全员保障、新老差异”，就是所有聘用人员都安排了社会保障，但有所区别，原编制内人员签事业单位用工合同，办理事业单位养老保险；新聘用人员签企业单位用工合同，办理企业养老保险。

医改取得阶段性成果

虽然距今为止，合肥的基层医改才实行了短短的半年时间，但取得的成效却有目共睹：目前药品零差率已经在各个基层医疗机构全面实施，人事和分配制度改革已经基本完成，城乡一体化管理正在向前推进，财务核算体制以及财政保障机制基本建立，医改工作取得了阶段性成果。

第一，有效地解决了老百姓看病贵的问题，通过药品的零差率销售，门诊和住院的费用大幅度下降。据统计，与改革前相比，在城市的社区下降了30%左右，在肥西下降了50%，老百姓看病得到了真正的实惠。

第二，通过人事制度的改革，大大调动了医务人员的积极性。“竞聘上岗，合同管理，同岗同酬，全员保障，新老有别”的人事制度改革，使基层医疗服务人员更加珍惜自己的岗位，积极性得到充分发挥，与此同时，基层医疗服务机构的人员结构也更加合理和优化，目前竞聘上岗人员的90%以上都是专业技术人员。

第三，通过财政投入，保障了基层卫生的公益性，使基层卫生的定位更加准确。通过这次改革，政府加大了投入，如庐阳区，一年政府至少增加投入500万，肥西一年则要增加投入2500万到3000万。通过政府增加投入，使基层卫生的公益性得到了更好的体现，基本医疗和公共卫生在基层得到更好的发展，为老百姓真正提供基本医疗和公共卫生的服务。

第四，基本药物制度在基层真正建立起来了。通过这次的基层医改，两个试点县区完全执行了国家的基本药物制度，比如庐阳区，国家的307种基本用药，加上省里的155种，目前在社区完全执行了基本药物制度。通过基本药物制度的建立，使老百姓常见病的就诊和医院的用药更加规范，老百姓就医的费用也大幅度降低。

第五，老百姓对基层卫生服务单位的满意度得到了大大的提升。从以前的坐堂行医到现在主动走出去主动行医，公共医疗项目为老百姓提供了更多的服务。■

《决策》：合肥市近几年来的卫生事业发展迅速，医疗优质资源急速扩张、医疗服务水平快速提升、大卫生、大服务的格局初步形成。请问，其快速发展的背后支撑是什么？

陈社新：合肥市卫生事业近几年的快速发展，主要得益于两个方面。

第一，合肥经济的加速崛起为卫生事业的发展提供了坚强的后盾。在经济迅速发展的同时，合肥市委、市政府的指导思想非常明确，就是“要让老百姓享受到改革开放和经济发展的成果”。为此，合肥市各级政府明确责任，加大了了对卫生的投入，探索卫生事业的可持续发展，保证卫生事业的公益性，让老百姓得到实惠。近三四年中合肥医疗卫生的投入达24个亿，仅2009年，全市卫生总投入就达4亿元。

第二，近些年来，合肥在医疗卫生方面不间断的改革也促成了今天良好局面的形成。追溯起来，合肥医疗卫生方面的改革还源于非典。非典危机后，合肥市委市政府清醒地认识到卫生保障在经济发展中的短腿，特别是农村的卫生保障，更不适应经济发展的水平。