“三旧改造”的广东试题

■李炎鑫

虽说国内还有很多城市没有像广东一样开展‘三旧改造’，但将来总有一天会面临同样的问题，到时候需要借鉴广东的经验。

2010年伊始，一场旨在释放土地潜力的“大拆大建”在广东高调推进。这场“大拆大建”预示着“三旧改造”已经上升为广东全省的发展战略。什么是“三旧改造”？三旧改造是实现从“旧城镇、旧厂房、旧村居”向“新城市，新产业，新社区”的转变。而“三旧改造”的实施能否真正改变旧有顽疾，最大限度保障社会利益，更吸引了来自中央的关切目光。

对广东而言，这或许是解决资源瓶颈的最后一次机会。

土地“挖潜”

广州市的广汕公路旁，外观光鲜的住宅群拔地而起。让人很难相信的是，这些房屋的所有者只是普通农民。

2007年起，该地块所属的萝岗区将黄陂村、玉树村等7个自然村整体搬迁，在广汕公路一侧建起现代化的安置房，随即便为附近的经济技术开发区提供了33公顷建设用地。

而这次规模不小的“人口迁徙”，只是广东“三旧改造”实施过程的最普通样本。

作为中国经济第一省，广东在取得成绩的同时，曾付出了土地资源的沉重代价。据统计，广东GDP每增长一个百分点，就要消耗5.08万亩土地，今年的用地规划早在2006年已提前投资。在极度缺地的情况下，广东不得不把目光聚集在已被使用的土地上。

能否充分挖掘现有土地的全部价值，就此成为广东解决缺地难题的唯一出路。以此形成的“三旧改造”策略在2009年底得到了广东高层的认同，并进一步争取到全国“独此一家”的中央授权，成为广东2010年保住经济增长预期目标的“秘密武器”。

而“三旧改造”在理论与实践中的良好前景，也成为中央思考土地政策改革的重要视角。2010年1月起，80余位国土资源系统的司局级官员在全国范围内开展了调研活动，广东调研组由国家土地督察广州局局长束伟星担任组长，考察内容涉及土地出让金状况与完善方向、房地产土地供需形势与对策、土地执法监察效果、土地腐败等诸多敏感问题。

在这次前所未有的调研中，广东土地资源到底有多少潜力，成为调研组最为看重的话题。而2009年广东全省发动的摸底调查则显示，各地共上报“三旧”用地面积170多万亩，其中土地最为紧缺的珠三角地区达到90多万亩。

以调研汇总的情况看，“三旧改造”在可预见的时间段内，对广东用地的支持力度将相当巨大。仅以广州市上报的数据为例，可供“翻新”的规模就达到370平方公里，按照2009年的供应量分析，足以满足20年的供应需求。

而佛山等地基于“三旧改造”所带来的房地产开发热潮，也一定程度上满足了地方政府对财政收入的现实需求。合富辉煌佛山公司市场部经理李锷接受记者采访时表示，大多“旧改”项目本来就处于城市中心的成熟地段，虽然说牵涉拆迁，麻烦相对较多，但利润空间仍较普通地块要大得多。

“‘三旧改造’是城市发展必须经历的阶段，产业升级和城市改造必然要通过腾挪土地作为支撑。”国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春说，“整个实施过程也证明，广东有利于管住管好土地的氛围正在形成，成为土地利用和管理方式转变的重要标尺。”

“腾挪”背后

2010年4月，由年初开始的30个省区市国土资源大调研已汇集结果。从国土资源部反馈的信息看，各地旺盛的用地需求仍然远远超出了中央、省、市下达的用地指标。在这种情形下，相当部分的地方国土部门官员表示“工作压力大”。

“现在最大的问题就是土地资源问题。我们走到中国的每一个城市，甚至到一个县里都会听到他们在讲，我们这里最需要的就是土地指标。”一位参与调研的国土资源部官员说。

尽管力推“三旧改造”，广东仍面临着和其他地区相同的烦恼。“目前广东的土地需求依然旺盛，城镇化推进以及房地产开发对土地需求进一步加大。”广东省政府副秘书长罗欧向调研组表示。而在调研中，用地缺口仍是最集中的话题。无论是重点项目建设、旧城改造和农村新民居建设，都面临着土地之痛。

“缺地”背后的深层次原因是调研组思考的重点话题。在调研组看来，数据上的缺口固然显而易见，一些不易察觉的“缺口”或许更有破题意味。

事实上，广东在“软环境”上的问题，同样值得关注。在调研珠三角一座加工贸易型城市的过程中，调研组发现，当地土地产权非常不明晰，许多土地分散在四处，难以为产业集群与产业链龙头提供整块土地。而各自为政、乱铺乱盖的地下管线与给排水系统也证明着，提升以规划为核心的土地管理能力正成为土地改革的需要。

与亟待提升的规划能力相比，一些招商引资和公共事业的“面子工程”也须引起重视。

一位参与调研的国土资源部官员说。而一些地方政府对高校、医院等建设用地过度审批，动辄把几百亩、上千亩土地以低廉的价格转让给这些单位，涉及贷前审查、贷款手续、贷款的使用监督等环节却相当简便松懈，与居民房贷的申领过程存在天壤之别。

相比缺土地，缺管理是广东必须直面的问题。“目前，广东的闲置土地有几十万亩，低效利用土地大约有200万亩。说明在一些地方不是没地用，而是没有完全用好。”束伟星表示。

调研组为广东开出“药方”，包括实施严格的土地管理制度，以及提高土地的使用效率。

我们的目的就是腾出土地利用空间，把城市建设得更好，不要想着挣太多的钱，不要出现维稳方面的情况。

收益与风险

正当广东的“三旧改造”高调推进之际，国务院《国有土地上房屋征用补偿条例（草案）》也到了征询意见最后时刻。而两者在时间点上的微妙契合或许意味着，“三旧改造”涉及的庞大拆迁问题，同样到了认真思考、广纳意见的阶段。

在广东看来，与工业用地的“翻新”相比，旧城改造面临着保障经济快速发展和保障公民利益的双重价值拷问，将是一次艰难的过程。

现实的情形没有出乎人们的意料。据了解，以城中村为代表的旧城中，原住民大都靠出租房收入过日子，拆迁意味着直接阻断他们的经济来源。

在邻近广州市珠江新城的冼村，不愿意拆迁的村民们建了一个人数众多的QQ群，名字则是“团结力量大”。而靠近广州市奥林匹克中心的小新塘村，在机关干部充分动员之后，赞成改造的村民也只有七成，远未达到政策所要求的“九成人同意”。

在艰巨的旧城改造中，能否顺利完成对相关居民的拆迁补偿工作，是各界考量广东“三旧改造”成效的重要视角。“广东不能把‘三旧改造’简单等同于一般的旧城改造，要站得更高。”甘藏春说。而在各市的考察中，来自中央的调研组最强调的就是“要平衡好各方利益”。

如何“平衡好各方利益”，显然要对政府与“土地财政”的暧昧关系进行反思。广东省国土资源厅副厅长黄德发对调研组说：“政府在‘三旧改造’过程中，不要把大头利益都摊在自己头上，要让给原土地使用者。我们的目的就是腾出土地利用空间，把城市建设得更好，不要想着挣太多的钱，不要出现维稳方面的情况。”

在调研中，来自中央的声音要求广东能够率先改善对“土地财政”的依赖，将该改造部分的收益进行合理安排，完成改造补偿安置、资金筹措和收益分成等制度设计。

而旧城改造带来的原住民由“村民”到“市民”的转变，同样需要更加稳健、新颖的改革思路。在调研过程中，一些部委官员对广州市的案例便给予高度评价，当地规划部门向前者表示，一些城中村居民的“房东”利益将通过商业来弥补，改造之后的安置区将建设一定规模商业区，租金用于居民分红。

在调研组看来，“三旧改造”既是改造，更是对已有土地政策和管理思路的改革。从这一意义上看，广东所面临的问题既有共性，更不乏突破价值，一旦能够妥善解决，很可能是广东省再次突围的历史机遇。