网吧业主状告县质监局败诉案引发的思考

■文/陈荣章 黄俊平

案 情

S县质监局执法人员于2008年8月份对S县L镇所有网吧经营者送达了《关于对全县电脑销售、维修行业及网吧经营场所使用的电脑进行执法检查的通知》的通知，并得到当地政府的同意后，于2009年4月对该镇的十几家网吧进行了监督检查，检查发现部分网吧使用的电脑整机均未经过认证并未标注3C标志，S县质监局依据《认证认可条例》（以下简称《条例》）、《强制性产品认证管理规定》（以下简称《规定》）的规定，于2009年5月8日对这些网吧分别进行了处罚告知程序，L镇的网吧协会提出了要求听证的书面申请，因网吧协会不是行政相对人，不符合听证程序。部分网吧有主动消除违法行为后果，县质监局先后于2009年6月29日、7月13分别作出了责令改正，限期实施认证，并处2000元罚款的行政处罚。多数网吧业主接受了处理，但有5家网吧业主因不服县质监局的行政处罚，于2009年9月7日依法向S县人民政府申请行政复议。县人民政府认定县质监局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。于2009年11月7日作出了维持县质监局的行政处罚决定。

诉 讼

2009年11月15日，5家网吧业主不服该县人民政府的行政复议决定，而以该县质监局为被告而提起行政诉讼。五个原告以认定事实不清，决定中所述与事实不符、被告的行政处罚超过了法定时效、被告对原告的行政处罚权的主体资格不适合为由，诉讼请求撤销被告的行政处罚决定，并承担全部诉讼费用，且赔偿原告的经济损失100元。经该县人民法院受理后，其中一网吧业主郭某自愿拆回起诉，其余四个行政诉讼案件，于2010年3月16日上午在县人民法院进行了开庭审理，县人民法院认为：被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法规正确、符合法定程序、依法予以维持。原告提出的行政诉讼请求，因原告未能向法院提交相应的事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，县人民法院于2010年4月8日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：1.维持县质监局作出的行政处罚决定。2.驳回原告的其它诉讼请求。

思 考

一是关于违法事实的认定问题。原告认为在经营活动中使用的电脑配件均有3C标志，2009年4月20日是被告第一次来网吧进行监督检查，并非是该决定中所述的“日常监督检查”，且网吧整机的3C认证不由其经营者承担实施认证义务。这完全是一种错误的理解，四个案件中，县质监局认定的违法事实清楚，这是因为：1.被告处罚的对象是对组装电脑整机，而不是针对微机配件实施的处罚，笔者认为查清这个事实，是解决这四个行政诉讼案件的关键。网吧在经营活动中使用的微型计算机组装电脑整机（以下统称电脑）是属于国家质检总局和国家认监委发布的《目录》中的产品，根据《条例》、《规定》，列入《目录》的产品必须经过认证，并标注3C标志后，方可出厂、销售、进口，或者在其他经营活动中使用。所以，四个原告在经营活动中使用的电脑，必须经过认证，并标注认证标志。2.四个诉讼案件中，争议的实质是如何准确理解“在其他经营活动中使用”的概念，《条例》的立法本意首先是规范厂家的出厂产品，未经强制认证，不能出厂、销售，也不能进口。其次，为了进一步堵塞漏洞，《条例》有针对性地对经营活动也进行了规范。四个原告经营网吧使用无认证标志的电脑，且电脑为经营的主要设施，是不可缺乏的关键要素，而且网吧均取得了营业执照从事经营活动，应当认定为“在经营活动中使用”。3.日常监督检查的涵义是：各级质监部门根据实际情况、消费者投诉、群众举报，或者上级有关部门的指导或意见等，对某种产品或者某种产品组织的日常执法监督检查活动。实施日常监督检查，不以被检查产品已存在问题为先决条件，而且县质监局对网吧实施强制性产品认证执法检查前，于2008年8月给所有网吧经营者送达了要进行执法检查的通知，网吧经营者均在签收单上签了名，要求网吧经营者先自查自改，逾期不改将按《条例》、《规定》进行查处。四个原告作为经营者，从事经营活动必须购买已经认证，且标注有3C标志的电脑，而不是先购买无3C标志的电脑后，再申请认证。

二是关于执法主体资格问题。原告根据国务院2008年8月17日关于国家质检总局职能配置的文件规定，认为质监部门的职权范围是生产领域，而网吧内的电脑属于流通领域，应由工商部门行使处罚权，这种理解也是完全错误的。因为：1.经国务院批准印发的《国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定》（国办发[2001]56号文）确定的职责分工是对质监部门和工商部门在产品质量监督领域相关行政处罚权限的划分，3C认证执法监管不属于产（商）品质量范围，原告不应将这种划分扩大到对其他部门法的理解和适用。我国《标准化法》、《计量法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《棉花质量监督管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《认证认可条例》等法律、法规均对质监部门作了规定。质监部门作为执行上述法律、法规的主管部门，依法具有相应的行政执法主体资格，原告不应以生产领域和流通领域作出判断。2.《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《条例》第五十五条第一款规定：省、自治区、直辖市人民政府质监部门和国务院质检部门设在地方的出入境检验检疫机构，在国务院认证认可监督管理部门的授权范围内，依照本条例的规定对认证活动实施监督管理；第二款规定：国务院认证认可监督管理部门授权的省、自治区、直辖市人民政府质监部门和国务院质检部门设在地方的出入境检验检疫机构，统称地方认证监督管理部门。因此，依据法律、法规的规定，县级质监部门是《条例》的行政执法主体。此外，国家认监委先后出台了两个文件（国认法函[2004]186号、国认法函[2006]61号）予以明确，属于授权执法的情况。

三是关于行政处罚的时效问题。原告根据《行政处罚法》第二十九条的规定，认为被告的行政处罚超过了法定时效。这完全是一种曲解，因为：根据《行政处罚法》第二款规定：前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所谓连续是指行为人基于同一的或概括的故意，断断续续地实施数个独立的违法行为，触犯了相同的法律条款。所谓持续是指从着手实行到终止以前违法行为一直处于不间断的持续状态。原告虽在两年之前就已经营网吧，但两年前到查处之日止，一直在使用未经认证，无3C标志的电脑从事经营活动，属于处于不间断的违法行为持续状态，没有超过时效，应当依法给予行政处罚。

四是条例效力及执法中存在的问题。《条例》是2003年9月3日国务院第390号令公布，自2003年11月1日起施行。因法律没有溯及力，质监部门对网吧执法应注意时效问题。比如：2003年10月31日前购买的无“3C”标志电脑，则不能处罚。《条例》中没有赋予质监部门封存或扣押的强制措施，执法中发现未经认证的违法行为，只有“责令改正并处罚款”的行政处罚权。如果网吧在今后的经营活动中没有改正，仍然使用被处罚过的电脑，该如何处理？如何从源头治理、规范网吧的经营行为，切实保护消费者的身心健康，是质监部门的当务之急。