高校学生应走出崇拜“三权分立”的认识误区

赵宝云 张 颖

[摘要]高校学生应以邓小平关于“三权分立”制度的三点精辟论述作指导，真正弄清“三权分立”制度的三个基本问题：一是“三权分立”制度存在着导致西方国家内部互相扯皮等制度弊端；二是“三权分立”制度在现实中已被许多西方国家摒弃；三是与西方“三权分立”制度相比较，我国人民代表大会制度具有显著的政治制度优势。

[关键词]邓小平；三权分立；人民代表大会制度；议行分离；议行合一

[中图分类号]G641

[文献标识码]A

[文章编号]1009-2528(2010)05-0066-05

十七届四中全会要求全党划清中国特色社会主义民主同西方资本主义民主等“四个界限”。为此必须深刻领会和准确把握邓小平鞭辟入里地剖析“三权分立”制度本质及其弊端的三点重要论述，从理论与当代西方国家现实的结合中，真正弄清“三权分立”制度的三个基本理论问题：一是“三权分立”制度本质上是资产阶级调节其内部矛盾的权力结构，存在着导致西方国家内部互相扯皮等诸多制度弊端；二是“三权分立”制度在现实中已被许多西方国家理智地摒弃；三是与西方“三权分立”制度相比较，我国人民代表大会制度具有显著的政治制度优势。

一、“三权分立”具有导致西方国家内部互相扯皮等弊端

“三权分立”制度本质上是资产阶级调节其内部各私有集团、各党派矛盾的权力结构，也是更隐蔽地维护其统治的政治形式。它在调节资产阶级内部各私有集团、各党派矛盾过程中，暴露出诸多制度弊端，其制度弊端之一是：导致西方国家各机关内部互相扯皮，对此邓小平早已作出鞭辟入里的深刻揭示。1986年12月30日，针对国内部分青年学生盲目崇拜西方“三权分立”制度，邓小平一针见血地指出：“我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者，说他们实际上有三个政府。当然，美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家，但对内自己也打架，造成了麻烦。”

在实行“三权分立”制度的美国，国会、政府、法院三个国家机关形式上处于权力互相制衡、互相鼎立的格局之中。美国宪法第1条规定，国会通过的法案送总统签署时，总统可使用“立法否决权”予以否决；宪法第2条规定，政府对外签订条约后送国会批准时，国会可拒绝批准政府已对外签订的条约；美国不成文的判例宪法又规定，联邦法院可通过行使其“违宪审查权”，宣布国会通过的有关法案、政府有关执政行为违宪作废，终止执行。由此而来必然导致美国的国会、政府、法院三个机关，在行使宪法赋予各自权力的过程中，不时出现各行其是、互相扯皮、互相制衡、对内打政治架、国家政令不统一的咄咄政治怪事发生。

1978年12月，美国总统卡特从美国长远利益出发，作出与我国建立正式外交关系的具有远见卓识的正确决定，代表美国与我国签订《中美建交公报》。在建交公报中美国政府郑重其事地向全世界宣布，废除美国1954年与我国台湾地区签订的《共同防御条约》。按照国际社会通行的外交惯例，政府是对外代表国家的唯一国家机关，作为对外代表美国的美国政府签订的《中美建交公报》，美国国会和法院理应予以承认、遵守和执行，然而在实行“三权分立”制度的美国情况并非如此。美国政府宣布废除美台《共同防御条约》后，美国国会参议院内戈德华特等14名参议员提出，卡特及美国政府废除美台《共同防御条约》是违宪行为，并就此事将卡特及美国政府状告到哥伦比亚特区美国地方法院。哥伦比亚特区美国地方法院法官奥利弗·加希审理此案后竟荒谬地作出裁决，卡特及美国政府废除美台《共同防御条约》的执政行为违反美国宪法，不得生效执行。上述闹剧的发生表明，当时美国三个国家机关中有两个机关一国会和联邦地方法院，都企图否决美国政府作出的废除美台《共同防御条约》行政决定。此后美国三个国家机关继续就该问题互相扯皮、自己打架。直到一年后美国联邦最高法院才作出最终裁决，裁定卡特及美国政府废除美台《共同防御条约》不存在违宪问题。该事件在美国三个国家机关间经过一年互相吵架后虽最后有了正确结局，但却暴露出在长达一年的时间内，美国三个国家机关相互扯皮、互相打架，对内行政效率低下、对外有失国际外交礼节的明显制度弊端。

透过上述活生生的事件，我们不难看出“三权分立”制度本质的两个方面：一方面，“三权分立”制度具有维护资产阶级统治权“一权”的本质，其表现是在“三权分立”制度下，尽管美国三个国家机关发生了相互扯皮现象，但在维护美国资产阶级统治权“一权”方面，美国三个国家机关又具有一致性，三个机关共同维护美国资产阶级统治权的“一权”，这是“三权分立”制度本质的一个方面。另一方面，“三权分立”制度具有剥夺美国劳动人民民主权利的本质，其表现是美国国会、政府、法院三个机关在相互扯皮过程中，始终拒不采纳美国广大人民要求发展中美友好关系的民主呼声，始终排斥和剥夺了美国广大人民对国家各项事务管理和决策的民主权利。

在处理中美两国关系问题上，美国政府、国会、联邦法院三个国家机关对内互相扯皮，发生违反国际外交惯例的现象并未就此终止。在中美两国政府1978年12月签订的《中美建交公报》中，美国政府郑重其事地向我国承诺并向世界宣布，美国与我国建立正式外交关系后，美国将不再与我国台湾地区保持官方关系。然而美国国会却奉行与美国政府上述政治承诺相反的政策，在美国已与我国建立正式外交关系后的1979年3月，居然通过《与台湾关系法》，从而既违反美国政府向我国及世界作出的不再与我国台湾地区保持官方关系的政治承诺，又再次出现美国国会通过的决议，与美国政府此前签署的《中美建交公报》内容互悖的现象。美国国会通过《与台湾关系法》这项错误议案后，美国联邦法院本可通过行使“违宪审查权”，宣布国会通过的《与台湾关系法》违宪作废、不得生效执行，但是恰恰在此时此事上，联邦法院未作出任何阻止、制约国会通过《与台湾关系法》的实际作为，对国会通过的《与台湾关系法》予以默契认可、打开绿灯放行。美国国会、法院与政府三机关再次出现对内自己打起各行其是的政治架。顺便再延伸往后说一点，自美国国会1979年3月通过《与台湾关系法》以来，伴随着美国每届政府、国会任期届满换届后，曾多次发生或美国政府某些政要、或美国国会部分议员，不时违反《中美建交公报》确立的政治原则，而依据所谓《与台湾关系法》，与我国台湾地区发生某些具有官方性质的关系，其做法既违反了美国政府在《中美建交公报》中向我国作出的政治承诺；也不时给发展健康的中美关系制造了诸多麻烦；更剥夺了美国广大人民要求发展健康的中美关系的民主权利，拒不接受采纳美国广大人民要求发展健康的中美关系的民主主张。应当说，这完全是从美国统治集团的利益出发，维护美国霸权的举措。

正如邓小平所说，是“美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家”。

二、瑞士：一个理智地摒弃“三权分立”的国家

西方国家“三权分立”制度的实质，是调节西方国家资产阶级内部不同私有集团、不同党派之间矛盾，最终维护整个资产阶级整体利益的政治制度，它以虚伪巧妙的“分权”形式，力图掩饰其维护整个资产阶级整体利益一权的本质。但却由此带来西方国家三个国家机关运行不够协调一致、相互扯皮、行政效率低下等诸多制度弊端。据此许多西方政界有识之士早已明确主张摒弃“三权分立”制度，更有许多西方国家在实践中已拒斥实行“三权分立”制度。1989年6月9日，针对国内部分青年学生误认为西方国家皆实行“三权分立”制度的不正确认识，邓小平明确指出：“在政治体制改革方面有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。实际上，西方国家也并不都是实行三权鼎立式的制度。”

笔者认为，值得我们联系西方国家政体现实状况作出深入研究的是，邓小平言简意赅作出的西方国家并不都是实行三权鼎立式制度(“三权分立”制度)的科学结论，一方面是指，西方国家中实行委员会政体的瑞士等国，根本未实行“三权分立”制度；另一方面是指，西方国家中实行议会内阁制的英国、法国、日本等国，仅在形式上实行“三权分立”，但在实质上并未真正实行“三权分立”制度。

众所周知，西方国家的政体类型，大致分为总统制、议会内阁制、委员会制三种典型类型，美国是实行总统制政体的国家，英国、法国、日本等国是实行议会内阁制政体的国家，瑞士是实行委员会政体的国家。其中西方国家中实行议会内阁制政体的国家最多。在是否实行“三权分立”制度问题上，除采用总统制政体的美国实行“三权分立”制度外；实行委员会政体的瑞士，根本未实行“三权分立”制度；而实行议会内阁制政体的英国、法国、日本等多数西方国家，仅形式上宣称实行“三权分立”制度，实质上未真正实行“三权分立”制度。

首先，西方国家中实行委员会政体的瑞士，根本未实行“三权分立”制度。这可以从具体分析瑞士联邦议会、联邦委员会、联邦法院三个国家机关之间，不具有权力彼此互相“制衡”的关系中清楚看出。一是瑞士联邦议会与联邦委员会之间不具有权力彼此互相“制衡”的关系。瑞士宪法第85条第4款规定，联邦议会选举产生联邦委员会，第85条第11款又规定，联邦议会对联邦委员会实施监督权，联邦议会通过的法律和决议，联邦委员会必须执行、无权否决。反观联邦委员会不仅无权直接否决联邦议会通过的法律和决议，而且也无权要求联邦议会重新审议和修改联邦议会通过的法律和决议，即无权“制衡”联邦议会的立法活动。

二是瑞士联邦议会与联邦法院之间不具有权力彼此互相“制衡”的关系。瑞士宪法第85条第4款规定，联邦议会选举联邦法院。第85条第11款又规定，联邦议会对联邦法院具有监督权，联邦议会通过选举联邦法院及行使立法权和监督权，规范和制约着联邦法院的司法活动。反观联邦法院却无“违宪审查权”，无权宣布联邦议会通过的法律和决议违宪作废，即无权“制衡”联邦议会的立法活动。

三是瑞士联邦委员会与联邦法院之间不具有权力彼此互相“制衡”的关系。瑞士宪法规定联邦委员会由联邦议会选举，联邦法院法官由联邦议会任命。联邦委员会和联邦法院作为由联邦议会产生、受联邦议会领导、对联邦议会负责、受联邦议会监督的两个执行机关，各自行使其行政权和司法权。联邦委员会和联邦法院在各自行使其行政权和司法权的过程中，一方面，联邦委员会无权用其行政权罢免联邦法院法官；另一方面，联邦法院也无权用其司法权宣布联邦委员会有关执政行为违宪作废。简言之，联邦委员会和联邦法院之间缺乏彼此互相“制衡”的权力。由于瑞士的立法权、行政权、司法权三权之间，不具有互相“制衡”关系，因而就不属于“三权分立”制度。

顺便往下延伸说一点，若从未实行“三权分立”制度的瑞士政治制度运行的现实考察，其国家政治制度较之实行“三权分立”制度的美国等西方国家，政治制度在实际运作中既更为协调、又更为稳定，既更为民主、又更富有效率。一言以蔽之，其政治制度更具有制度优势，这既是不争的客观现实，这又是瑞士之所以能成为当今世界上一个经济发展水平高、社会政局长期稳定、政治权力腐败相对较轻，倍受世界各国政要青睐和赞赏的一个重要政治制度原因。

其次，西方国家中实行议会内阁制政体的英国、法国、日本等多数西方国家，仅在形式上宣称实行“三权分立”制度，实质上未真正实行“三权分立”制度。这主要表现为：在议会内阁制政体下，议会众议院(下议院)多数党领袖出任内阁首相(政府总理)，组成政府执政，内阁(政府)成员与议会议员实行相容原则、兼职原则，即内阁(政府)成员必须是议会议员(如英国)，或内阁(政府)成员多数是议会议员(如日本)，内阁(政府)成员往往一身兼两任，既是内阁(政府)成员、又是议会议员，既有资格以众议院(下议院)议员身份出席议会议政、又有资格以内阁(政府)成员身份直接执政。而整个内阁(政府)的执政行为，必须集体对议会负连带责任，内阁的“执政”与议会的“议政”必须保持一致，如果偶然出现内阁“执政”与议会“议政”两者政见相左、不相一致、互相对峙时，内阁(政府)或议会众议院(下议院)两者中的一方就必须换届，或议会众议院(下议院)通过对内阁(政府)的“不信任案”、迫使内阁(政府)集体辞职下台，或内阁首相(政府总理)提请国家元首下令提前解散议会众议院(下议院)。

西方政界人士对议会内阁制政体下议会众议院(下议院)与政府的上述权力关系，洞若观火、看得一清二楚、明明白白，明确指出在实行议会内阁制政体的西方国家，行使立法权的议会，与行使行政权的政府(内阁)，并未真正实行“分权”，议会的立法权与政府(内阁)的行政权，具有连结为一体的权力连带关系。基于上述正确认识，西方政界人士把议会内阁制，称为“责任内阁制”、“连带责任内阁制”，即政府权力与议会权力是相互连带关系、相互负责关系，而不是相互制衡关系。客观而论，西方政界人士的上述认识，是完全正确的，它完全符合西方国家的现实。

中宣部理论局编写的2009年理论畅销书《理论热点面对面，2009》一书指出：西方主要国家真正实行“三权分立”制度的只是极少数，“绝大多数都未实行，立法权与行政权没有分立，个别的甚至司法权与立法权也没有分立。”中宣部理论局编写的另一本2009年理论畅销书《六个“为什么”——对几个重大问题的回答》一书也指出：西方主要国家虽然理论上都宣称搞“三权分立”，但具体形式却并不相同，英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本等国未实行美国式的“三权分立”制度。

三、我国人民代表大会制度较“三权分立”具有显著制度优势

任何国家政权都包括国体和政体两个方面，国体决定政体，政体反映并服务于国体。我国宪法规定，我国国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度。人民代表大会制度作为反映并服务于人民民主专政国体的我国政体形式，与西方的“三权分立”制度相比较，其本质优势首先集中表现在：人民代表大会制度是人民当家作主，行使管理国家各项事务民主权利的基本政治制度。而在西方国家“三权分立”制度下，议会、政府、法院三方面权力，说到底，皆由资产阶级内部各私有集团、各党派轮流掌握，共同维护资产阶级掌握国家统治权的“一权”。这是从国体视角考察，我国人民代表大会制度较之西方“三权分立”制度的本质优势所在。

若再从政体视角考察，我国人民代表大会制度，是按照马克思提出的“议行合一”原则建立的，马克思在《法兰西内战》一书中总结巴黎公社经验时指出：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”“它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”西方国家的“三权分立”制度，是按照“议行分离”原则(即议会制定法律与政府和法院执行法律相互分离、相互制衡)建立的。马克思主义认为，社会主义国家的政体形式，应摒弃“议行分离”的“三权分立”制度，而按照“议行合一”原则建立国家政权。

按照马克思提出的“议行合一”原则建立的我国人民代表大会制度，其政体方面的制度优势主要表现在：首先，与西方“三权分立”制度相比较，我国人民代表大会制度具有议行合一、权力运行协调一致、富有效率的制度优势。我国宪法规定，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，在行使立法权的同时，又领导、责成、监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院(“一府两院”)在分别行使行政权、审判权、检察权过程中，必须执行全国人民代表大会通过的法律和决议，从而在全国人民代表大会与“一府两院”之间，实现议必付行、议行一致、议行合一，实现整个国家机构权力运行协调一致、富有效率。1987年6月12日，邓小平对我国人民代表大会制度的上述制度优势，作出如下精辟概括：“我们的制度是人民代表大会制度”，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”在我国人民代表大会制度下，“没有那么多互相牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的”。邓小平上述论述表明，议行一致的我国人民代表大会制度，具有行政效率高的显著制度优势。

其次，与西方“三权分立”制度相比较，我国人民代表大会制度具有能确保人民对“一府两院”工作的监督权得到充分实现的监督制度优势。在实行“三权分立”制度的西方国家，议会、政府、法院三者是权力彼此互相“制衡”关系，而不是监督与被监督关系。由于议会与政府是互相“制衡”关系，因而议会在对政府实施监督权过程中，政府可用其反监督权力，来反抗和抵消议会对政府作出的一些监督决定，使议会对政府的一些监督决定有时难以生成现实的监督效能。

在我国人民代表大会制度下，我国宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法这条规定具体到中央国家机关的关系上，就是全国人大及其常委会，监督“一府两院”工作，全国人大及其常委会与“一府两院”，是监督与被监督的关系，而不是互相监督的“制衡”关系。这种监督制度的优势在于：全国人大及其常委会对“一府两院”工作作出的各项监督决定，作为被监督机关的“一府两院”，无权用反监督权力来反抗和抵消全国人大及其常委会行使监督权，这就使全国人大及其常委会根据人民意志作出的一切监督决定，能够得到实际的贯彻执行，进而在实际贯彻执行后生成现实的监督效能，最终实现人民群众对国家各机关权力运行的监督。

一言以蔽之，与西方“三权分立”制度相比较，我国人民代表大会制度既具有议必付行、议行一致、议行合一，整个国家机构权力运行协调一致、富有效率的制度优势：又具有能确保人民群众通过人大对“一府两院”工作的监督权，最终能得到充分实现的制度优势。据此我们应在有序推进中国特色社会主义民主政治制度建设的过程中，不断与时俱进地坚持、发展、完善具有显著制度优势的人民代表大会制度，自觉、理智地走出盲目崇拜“三权分立”制度的认识盲区。