促进中小企业技术创新的财政政策思考

王子贤

（漳州师范学院，漳州 363000）

目前，我国中小企业占全部企业总数的99%，创造的最终产品和服务价值约占国内生产总值的60%、上缴税收的50%，提供了75%以上的城镇就业岗位。中小企业以其灵活的运行机制和市场适应能力，成为推动中国经济社会发展的重要力量。而中小企业在技术创新方面由于其规模小、实力弱等特点，受到一定的限制。各国政府都积极致力于促进中小企业的技术创新。

1 财政政策介入中小企业技术创新的理论分析

1.1 财政政策介入中小企业技术创新的原因分析

经济学家纳尔森和阿罗（Nelson，1959；Arrow，1962）是最早将市场失灵理论适用于技术创新研究[1]。他们指出，在技术创新过程中之所以存在市场失灵，根源在于技术创新的重要特性。正是由于市场机制在技术创新的某些方面表现出失灵，才有了政府在这一领域进行干预活动的理论依据。

1.1.1 外部性

企业是技术创新的主体，但创新信息具有公共性，因为当他人生产同类或下一代产品时，无需重复已经进行的研究开发，这就降低了人们创新的积极性；技术创新还具有外部性，新技术的社会效益大于私人效益，这又削弱创新者的创新积极性。所以，政府需要对创新者进行扶持，把创新者外溢的效益内在化，以实现创新的理想产出。

1.1.2 风险性

创新的产生、发展以及后果往往都是不确定的。技术创新伴随着较大的风险，创新企业可能享有的创新租金和失败成本间不对称的存在，使得私人部门提供的研发投入不足，制约技术创新，所以，政府应对技术创新企业提供扶持。

1.1.3 信息不对称性

技术创新的收益在于技术保密，但为技术创新筹集资金需要对外发布重要的信息，以获得信任和支持。创新的实施者与资金的供给者之间存在的信息不对称，这种不对称使得创新企业在获取资金上受到一定的限制。

所以，企业进行技术创新需要政府的扶持，而中小企业虽然规模不如大企业、研发能力相对较弱，但由于其在数量和灵活性上的优势，可以弥补大企业在创新上的不足，是技术创新的主力军。各国虽然在扶持中小企业技术创新上有所侧重，但都针对中小企业规模有限这问题作出了一些有利于其技术创新的规定。

1.2 扶持中小企业技术创新的财政政策工具分析

中小企业技术创新需要财政政策的扶持，财政政策在中小企业技术创新中，主要是针对企业的研究开发活动，通过财政投入、政府购买、税收优惠、财政补贴等财政手段，直接或间接增加企业技术创新的边际收益，从而影响中小企业创新的内部诱因和改善创新的外部环境。

表1 不同财政政策工具促进中小企业技术创新的机理分析Table 1 Mechanism Analysis of Different Fiscal Policy Tools to technical innovation of small and Medium-sized Enterprises

2 我国现有扶持中小企业技术创新的财政政策分析

在促进中小企业技术创新方面，财政政策是不断发展的。纵观现有扶持中小企业技术创的财政政策，主要有三方面：财政支出政策、税收优惠政策以及政府采购政策。我国目前已形成扶持中小企业技术创新的财政政策体系，有一定的成效，但也存在不少问题。

2.1 扶持中小企业技术创新的财政支出政策

我国在扶持中小企业技术创新的财政支出政策方面，除了政府每年预算时用于科技创新方面的安排外，还通过建立中小企业技术创新基金的方式，以贷款贴息、无偿资助、资本金投入等具体形式来实现。

2.1.1 财政科技拨款

通过科技拨款促进中小企业技术创新是各国共同的做法。我国财政拨款除了用于科学事业费、科技三项费、国家重点基础专项经费以及科研院所技术开发研究专项资金，还重点支持一些特别计划，如高技术研究专项经费、火炬计划经费等。我国用于科技拨款的资金绝对数每年都在增加（见表2），但就总量来看还比较少，实践中，中小企业能分到的更少。

表2 我国历年科技拨款Table 2 China Sci-tech Fund Appropriation

2.1.2 财政贷款和贴息

由于中小企业规模的限制、技术创新的风险性等，商业银行不愿为中小企业技术创新提供过多的外部资金，为此，政府财政对于经国家批准的高新技术改造传统产业的项目在财政拨款和银行贷款给予支持。对于国有商业银行或政策性银行向商品化、产业化的高新技术产业项目提供的不同贷款额度和贷款的担保，国家财政提供贷款贴息优惠政策。一般按照贷款额年利息的50%～100%给予补贴，贴息总额一般不超过100万元，最高不超过200万元。

2.2 扶持中小企业技术创新的税收优惠政策

从1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》开始，到2007年《关于印发关于支持中小企业技术创新的若干政策的通知》，政府出台了许多扶持中小企业技术创新的税收优惠政策，形成一定的政策体系。主要通过优惠税率、投资抵免与扣除、加速折旧、退税等几种方式，涉及税种20多个，优惠条款约600项，在税收优惠政策数目排位第二，税收减免额位居前列[2]。但现行税收激励政策比较散乱，基本上是国税总局以文件形式下发，缺乏系统性；优惠政策缺乏针对性，重点不明确，而且税收优惠方式比较单一，在促进技术创新成果转化生产力方面乏力；第一大税种增值税在促进中小企业技术创新方面存在一定的障碍，2009年以前，我国实现的生产型增值税容易挫伤企业技术创新的积极性，再加上一般纳税人和小规模纳税人的划分，使得许多中小企业的税负比较重；我国执行的区域性税收优惠政策还存在一定的功能缺陷，起不到导向作用；而且实践中，税收优惠政策执行模式欠缺，现行税务部门征收税款实行的是建立在计算机和网络基础上的征管模式，虽然方便纳税人，但这种模式的建立需要一定的专业设备和专业技术人员来支持和维护，这对于相当一部分中小企业尤其是家庭作坊式小企业和绝大多数中西部内陆偏远省份的中小企业来讲还是一笔不小的负担。

另外，我国税收优惠是政府资金的一种“坐支”，在我国尚未纳入税式支出预算管理、政策透明度不高，而与其相配套的政策执行效率监督体系也未形成的情况下，导致许多企业为优惠政策而进行弄虚作假的严重“寻租”行为。

2.3 扶持中小企业技术创新的政府采购政策

政府通过向技术创新企业进行采购，为技术创新产品提供一个相对稳定和可预期的市场，减少技术创新过程中的不确定性，鼓励企业加强技术投入。美国是运用政府采购政策最成功的国家之一，不仅对大企业的技术创新给予支持，而且对中小企业给予同样的关注。政府每年都将合同采购总额的20%留给进行技术创新的中小企业，这些安排对中小企业的技术创新和进一步发展起到了很好的激励和支持作用[3]。我国政府采购也有针对高新技术产业的特点，并对一些处于成长期的高新技术产品保持一定的采购量，但我国政府采购规模不大（见表3），采购政策使用的范围和效果还是有限。

表3 我国历年政府采购量（单位：亿元）Table 3 China Government Procurement（unit：billion Yuan）

3 促进中小企业技术创新的财政政策

技术创新能力是企业实施技术创新过程的内在条件。而创新能力的获得是一项长期的、复杂的和艰巨的工程。西方国家在扶持中小企业技术创新方面不但进行了长期的探索，而且在实践中也取得较好的效果。我国应该现有政策的基础上，结合我国国情，借鉴国外经验，完善扶持中小企业技术政策体系。

3.1 完善政府投入机制

资金短缺是制约中小企业技术创新的主要因素，发达国家利用一切手段为中小企业提供资金支持。所以，加大对中小企业技术创新的科技投入，各级政府至少确保财政科技投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，保证一些重大专项得到专门经费的支持；统筹和整合现有政策资金，各级政府要尽快设立中小企业创新发展基金，加大资金注入量，改变当前我国中小企业财政扶持资金存在多头管理、责任不清等问题，对资金进行整合，切实提高有限资金的使用效益；优化财政科技投入结构，发挥财政资金对中小企业技术创新的引导作用，鼓励和支持中小企业建立研发机构、实验室和中试基地，积极吸收中小企业参与公共科技基础条件平台和行业、区域创新平台。

3.2 完善财政补贴政策

实现财政补贴方式多样化。针对中小企业技术创新的特点，财政补贴的重点应放在补偿和降低企业的投资风险方面，逐步在技术研究开发补偿和中间试验阶段给予补助。当前针对中小企业技术创新的补贴主要包括以奖代补、风险补偿的事后补助制度以及贷款贴息制度等，以事后奖励和补助为主，所以，政府有必要增加事前和事中的扶持。比如允许中小企业按其销售收入一定比例提取科技开发基金，以弥补科技开发可能造成的损失；对中小企业企业建设技术中心、购买先进研发设备等，由企业自主创新专项资金给予资助。

3.3 完善税收优惠政策

我国现有针对中小企业技术创新的税收政策，都是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充形成的，很多政策缺乏长期稳定性。根据我国中小企业发展以及我国技术进步和技术创新的战略部署，从总体上考虑制定促进中小企业技术创新的税收政策，形成税收激励技术创新的新机制。具体而言，首先要实现由区域优惠为主向产业优惠为主的转变，走产业优惠道路；其次，实现税收优惠方式多样性并以间接优惠为主的优惠体系，激励中小企业技术创新的积极性；再次，改变所得税为主的技术创新优惠现状，实行所得税和流转税并重的优惠政策，同时，实现由企业所得税单一优惠向企业和个人所得税并重的转变。

3.4 完善政府采购政策

通过政府采购支持技术创新，在国际上有非常鲜明的例证。因为很多技术创新产品出来以后，在市场上有购买意向的主体往往抱着怀疑的态度，政府的购买一方面可以加大需求，另一方面可以充当首购者起示范作用。比如韩国法律规定，对中小企业生产的技术开发制品，政府要大力支持相关机构优先采购，并通过综合评估认定，每年确定鼓励采购的高新技术产品的品种目录；美国政府给予中小企业的优惠多于大型企业；澳大利亚法律规定联邦一级采购合同的10%要授予中小企业，并责成联邦财政部对这项规定的落实情况每年进行调查[4]。所以，政府在采购时要结合中长期科技规划的一些重点技术和相关的技术创新产品，同时要出台一些技术创新产品目录，有了关于技术创新的一些具体界限的认定，操作上就相对好办。

3.5 完善相关配套措施

扶持中小企业技术创新，政府应以《中小企业促进法》为依据，建立健全适应市场经济体制、符合中小企业特点的技术创新法律法规体系；理顺政府管理体制，设立中小企业促进机构；强化中小企业技术创新服务体系建设，当好引导者和服务者；清理整顿涉及中小企业的收费，重点是行政许可和强制准入的中介服务收费、具有垄断性的经营服务收费，减轻中小企业负担，增强其创新能力。

［1］冯晓兵.促进技术创新的税收激励研究［D］.北京：中国人民大学，2004.

［2］张文.促进我国技术创新的财政政策研究［D］.济南：山东大学，2006.

［3］曾庆云.借鉴国外经验促进中小企业技术创新［J］.企业科技与发展，2008（13）：41.

［4］中国政府采购网：http://www.ccgp.gov.cn/specialtopic/zxqy/fuchi/1041169.shtml.