完善政府绩效评估 提升政府执行力

林玉玲

摘要:绩效评估是提升政府执行力的强力利器。充实其制度和法律保障、科学地确定评估指标体系、推行绩效预算、发展绩效审计、强化群众评议,是绩效评估破解难题,提升执行力的有效手段。

Abstract:Performance evaluation is a powerful way to promote the government execution. Appropriate system and law guarantee, scientific indices, budget, audit, conventional reviews from the nasses are the important measures to ensure the sound effects of the evaluation.

关键词: 绩效评估政府执行力

Key words: performance evaluation governmentexecution

关于政府执行力,国务院总理温家宝早在十届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中已提出:“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”随着对政府执行力的研究不断深入,绩效评估对提升执行力的重要作用越来越被研究者所重视。但与此同时,不得不承认,绩效评估又是提升政府执行力过程中难度最大的环节。因此,完善政府绩效评估,提升政府执行力,意义重大。

一、 政府绩效评估缺位对政府执行力的影响

政府执行追求的目标是合理配置各种资源,获取最大最佳效益。政府绩效评估是对政府履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划及运用评估结果改进绩效的活动过程。不可否认,公共执行是一个非常复杂的过程,作为主要执行主体的政府机关承担着大部分责任。问题是在目前执行过中,还存在较严重的缺陷,当中影响因素相当复杂,但政府绩效评估缺位无疑是其根本原因之一。

有关案例也反映了由于绩效评估缺位可能导致政府执行活动中出现的诸多问题。其主要表现为:一是无为执行。即对政策的执行采取不负责任的消极等待的态度,执行意识淡薄,甚至对上级布置的政策执行任务视而不见,不作为,逃避责任,或拖泥带水、久拖不执行。二是惰性执行。按照有学者的说法,政府由于所处的地位,本身就存在一种天生的“惰性”。其表现在具体执行中则是对中央制定的政策死搬硬抄,原原本本传达,原封不动落实。惰性的存在,使政府在执行中往往重理论形式和程序,而对政策的结果漠不关心。。三是作秀执行。在实际的执行过程中同样也有以下的情况;工于伪装矫饰,大搞花拳绣腿,善抓媒体眼球;精于“轰动效应”,百般阿谀奉承,善抓领导眼球;巧于弄姿作态,秀出“亲民风范”,善抓百姓眼球。其实这是些作秀的实质只有一个字:假。这个“假”往往又成为影响政府执行力的又一个痼疾。四是曲解执行。政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍,有利的就贯彻执行,不利的则有意曲解乃至舍弃,到使上级政策的内容残缺不全,无法完整落到实处,甚至收到与初衷相悖的绩效。

因此,从现实情况看,推动政策实际执行,提高政府执行力,必须牢固绩效意识,制定科学评估体系,全面、系统地考评政府政绩。

二、政府绩效评估运作难度分折

(一)政府管理目标

与政府部门管理目标相对的是,企业目標容易定量确定,也就容易进行绩效评估,而政府部门的一些目标,涉及公平、责任、素质等难以简单地进行定量分析。一些部门可以形成定量指标,如交警部门的重大交通事故率、公安部门的破案率等等,但相当部门,特别是决策部门、协调部门、咨询部门等非执行性部门,很难用得上定量指标,缺乏可操作性、可分辨性的评估指标。这正如丹尼斯-C-缪勒观点阐述的“假若一个部门的产出具有不可计量的性质,那么,购买者如何能监控其生产的效率呢?

(二)评价手段

在绩效评估中,以是否可以量化为标准,评价手段分为定性评价、定量评价和定量定性相结合评价。这三种评价手段总体上能够公正客观地判断出评价活动的实际情况。但是与其它评价环节相比,评价手段做到科学运用要求更高,难度更大。这是因为一是信息的要求。所搜集的信息要正确、完整、量大面广。二是所使用的手段和方法的要求,即精确性高。如模糊数字、网络规划技术等,程序上稍有差错,将对整个评价结论产生无法挽回的影响。三是尽管用定量定性结合的评价方法能够相对地解决定量方法或定性方法所面临的困境,但如向使定量与定性方法有机结合,也不是一件容易的事情。首先需要分清的是用定量方法分析或是用定性方法分析。其次用不同的权值来赋予定量指标和定性指标,这是使用好定量定性结合评价方法的关键。在实际评价中,有些应该赋予高权值的定量指标赋予了低权值,有些却相反。这种现象同样也表现在定性指标赋权值上。因此,容易使评价活动失去客观性和公正性。

(三)评价指标

建立绩效指标体系有一定的难度。首先,政府的投入在某些情况下难以观察。政府的投入包括政府的人力成本、管理成本、物力成本等等,在进行某项工作时,往往很难将这些成本与对应的结果直接联系起来。其次政府部门的产出难以测定。政府部门提供的公共物品或服务是一种“非市场产出”,政府产出一般不进入或较少进入市场交换领域,所以很难用货币价格来衡量政府部门的产出。再次,对于政府工作的效果难以观察。政府工作的效果分为短期效果和长期效果。对于某些政府工作可能短期内会有很好的效果,但在长期看来,可能没有多大的效果或是出现负面效果。而另一种可能出现的情况就是某些政府工作短期内可能没有效果但是在长期内却渐渐显示出良好的效果。所以在绩效评估指标体系建立过程中既要考虑反映短期效果的指标,也不能忽略长期效果指标的作用。

(四)绩效管理的制度保障

1、关于政府职能定位。政府职能是政府存在的依据,政府开展的各项工作都是建立在职能的基础之上。对政府进行有效的绩效评估,首要条件就是政府的职能边界清晰划分。在我国,由于计划经济时期的政府是全能政府,而且党政不分、政企不分、政事不分。尽管改革了20多年,这种状况实际上至今仍然存在。加入WTO后,政府职能转变的步伐加大,但在实际工作中,各级政府及政府各部门对自己的工作职责,基本上还是延续旧制在运作。各部门职责边界模糊,工作中互相制约和互相推委并存。由于政府没有搞清楚该做什么,不该做什么,因此无法确定评估指标,政府绩效评估也就无法有效开展。

2、关于政府管理体制。对政府进行绩效评估的主要前提之一是理顺管理体制。政府管理体制是权力关系的制度化和程序化。政府组织各个层级、各个部门之间的权力关系有多种配置形式,这些不同权力关系运行,就形成了不同的政府管理体制。管理体制与社会政治、经济发展的性质和程度相适应,事半功倍,就是管理的高效率。反之,会导致事倍功半,是管理的低效率。我国在长期的计划经济体制下形成的政府管理体制,总体上是属于集权体制,它的特征是高度集权,以及不同序列的权力机构层层“对口”、层层节制,这样的管理体制至今仍在沿用。我国现行的“条”“块”并存,政事不分的管理体制,是政府沉重的无形成本。经济学的生产成本理论告诉我们,在政府成本中,交易成本是最主要的成本,成本不降低,工作绩效不可能实现。没有绩效,何来绩效评估?纵使有一套严谨科学的评估指标体系,但由于管理体制的僵化,也使其无“用武之地”。

3、关于绩效评估的法律保障。从立法方面看,中国目前与政府绩效相关的立法还很少,主要有以下几个方面:一是《中华人民共和国审计法》,规范了对政府的财政审计制度;二是1994年颁发的《天津市关于市属独立科研院所实行业绩考评分级管理的若干规定》等科技方面的业绩评价立法;三是1999年的《国有资本金绩效评价方法》等国有资本金的绩效立法。目前这些相关立法都只是从财政、科技等方面进行的专项立法,尚未见较高层次的、系统的政府绩效立法。国内也尚未形成系统和完善的政府绩效制度。故绩效评估缺乏法定依据。

三、破解难题,完善评估,提升政府执行力

(一)构建政府绩效评估的战略平台

政府绩效评估的战略平台,可以分为三个层次:

1.对政府绩效评估的元设计。所谓元设计,即对于绩效评估设计的设计。对政府绩效评估的元设计应当是整个评估制度的哲学基础、理论依据,也是评估制度能否真正起到作用的根本。关于元设计,笔者认为,应当是指政府的行为价值选择。政府行为的价值选择不仅决定了一定时期内政府行为的目的和分配社会公共利益的模式,而且还决定了其行为评估的标准和评估制度。随着市场经济的纵深化发展,政府的行为价值选择应该是公共责任的实现程度、效果、服务质量,对社会公众需求的满足,对面临的问题和压力的应付能力,而不是简单的对经济指标的追求。

2.绩效评估的制度基础。借鉴西方行政改革新政府管理模式中的经验教训以及绩效管理的理念客观要求,这些制度基础应包括分权化管理、责任机制、结果为本以及顾客导向。分权化管理是多元价值目标的客观所需;而责任机制则是将传统复杂而模糊的政治责任机制转变为由公共管理者直接对公众负责的责任机制;“结果为本”就是面向结果管理,通过使命、目标以及产出或结果逐级描述,直至分解成“可测量”的绩效指标,从而最终通过绩效的是否达成来体现行政机构和管理者的责任。顾客导向的确立,使得公共部门打破垄断,公开目标和结果以增强透明度和责任感,以市场竞争的方式提供公共产品或服务,在使得公众得到更多选择的同时,公共部门的绩效也得以提升。

3.绩效评估的法制保障。对于我国,当务之急是完善政策和立法使政府的绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。首先,要从立法上确立绩效评估的地位。其次,从法律上树立绩效评估的权威性,尤其是评估机构,使其免受行政、公共组织或个人的干扰。再次,颁布绩效评估工作的制度和规范,使其有法可依,把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。

(二)科学地确定评估指标体系

建立一套科學、严格、客观的评估指标体系是整个评估工作的核心,要做到这一点,必须要在指标体系完整全面、指标分值权重合理、指标概念准确、增强可操作性方面下功夫。首先,在绩效指标的设定方面必须与目标管理相结合,将组织目标转化为可操作的绩效指标。其次,绩效指标的设定也要注意定性分析与定量分析相结合,与机关的业务性质相结合。指标的设置应当遵循可测性原则,能量化的尽量量化,最大限度地减少评估组成员主观因素的影响。再次,绩效指标的设定还要鼓励行政人员和有关政府部门的积极参与,取得他们的认同。最后,还要注意指标的可行性,不能选用那些难以搜集,难以检验核实的指标,指标的测量成本和困难度应在可接受的范围之内,经过评估对象一定的努力能够实现。

(三)推行绩效预算

实施绩效预算,可以创新政府效能建设机制。绩效预算的推行、突出的作用是使社会公众能力较为客观和全面地衡量政府的施政绩效,也就是说,以往注重部门的“政绩”,现在不但要看它的政绩,也要看它是花了多少钱才实现了这个政绩。1.以渐进实施权责会计制度为基础,按支出类别确定预算绩效的指标。2.以推行项目绩效预算为起点,分阶段实施部门绩效预算。3.以绩效信息管理工作为中心,强化预算过程监控力度。4.以绩效审计机制为保障,促进绩效评价结果得到有效的应用。5.以不断优化思想为指导,定期对绩效评估体系进行再评估。通过以上中心工作的有效突破,使绩效预算真正成为政府改进财政绩效、建立公共财政框架的科学手段。

(四)发展绩效审计

各国政府之所以关注和发展绩效审计,其根本原因在于绩效审计能发挥传统财务审计所不能发挥的作用。1.尽快建立立法审计模式,保证绩效审计独立性。2.从维护政府审计的权威性、规范绩效审计的实施程序、确定审计人员的执行资格三个层面完善绩效审计法制。3.强化审计监督制度,即既强化审计机关、公民、新闻媒体等社会舆论力量对政府机关的监督,又要强化外界对审计机关自身的监督。4.应用先进技术方法。综合多学科、多领域的技术和方法如统计学、社会学,融入控制结构的战略性分析、组织行为性、国民价值增值等分析方法,重视与其他学科的边缘研究。同时,加快审计信息化建设步伐。

(五)强化群众评议

政府的生命线在于群众的信任和认可,政府的公信度不仅来源于组织的自我评价,还需要来自外部的群众评估。为使群众评议政府绩效活动有效促进政府执行力的提升,群众评议必须做到,评议要素要明确,评议流程简单明了、逻辑清晰,评议动力要持续进行。在实际操作中要坚持“五性”:采集评议信息的客观公正性;评估机构向委托方反馈评议结果的有用性与可操作性;委托方运用评议结果的压力适应性;被评议部门回应评议结果的及时有效性;新一轮群众评议活动启动的动力与持续性。如果在群众评议中坚持以上“五性”,必然有助于强化群众评议的理论性和科学性,达到提升政府执行力重要目的。