推进城乡一体化发展的国际国内经验

赵 红

(中共泰安市委党校经济学部,山东泰安 271000)

推进城乡一体化发展的国际国内经验

赵 红

(中共泰安市委党校经济学部,山东泰安 271000)

国际经验:充分发挥政府主导作用,制定和实施科学规划,促进城市化与工业化的协调发展,走可持续发展道路,妥善解决进城农民的融入问题,处理好大城市和中小城市发展的关系,发挥民间力量的作用。国内经验:城乡统一规划为龙头,产业发展为支撑,制度创新为保障,因地制宜为立足点,以人为本为核心。

城乡一体化;国际国内;经验

构建城乡一体化发展新格局是全面建设小康社会的重任。为此,总结国内外推进城乡一体化发展的经验十分必要。

一、国际经验

由于国情不同,各国推进城乡一体化的道路以及所面临的问题也不尽相同,但积累的一些经验对我们具有一定的借鉴意义。

(一)充分发挥政府主导作用

城乡一体化的推进必须发挥政府的主导作用。战后的日本虽选择高度集中的城市化战略,但不是孤立地发展大城市,置农村于不顾,而是十分注意城乡的协调发展。其做法一是通过立法促进农村发展,如为扶持山区农村及人口稀疏地区的经济发展,制定了《过疏地区活跃法特别措施法》、《山区振兴法》等;为促进农村工商业的发展,制定《向农村地区引入工业促进法》、《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等;二是通过提高农产品价格增加农民收入。日本农产品的价格往往是我国同类产品的几倍甚至十倍以上;三是采取多种方式加大对农村、农业的投资。中央政府主要对建设项目进行财政拨款及贷款,地方政府除财政拨款外还可发行地方债券进行农村公共设施建设。农村基础设施的改善,加强了城乡间的联系,起到了提高农村劳动者的收益,缩小城乡差别的作用;四是重视教育、社保等社会事业的城乡一体化发展,使农民享受到公共服务的普育。此外,法国政府注重为农村居民提供与城市居民大致相等的公共服务与发展机会;挪威政府建立公共产品和服务向农村倾斜的长效机制;韩国政府在上世纪70年代开展“新农村运动”,推进了城乡一体化发展。

(二)制定和实施科学规划

英国和其他西欧国家、日本和韩国政府都坚持以科学规划引领城乡一体化发展。覆盖英国整个城乡的地下管网设施,是在100多年前的维多利亚女王时期规划建设的,但在人口已经增长了50倍的今天,仍能满足实际的需要,可见其规划的科学性和超前性。[1]韩国政府先后四次编制了《国土综合开发规划》。二战后的日本虽然实施大城市发展模式,但政府把农村与城市合理布局统筹考虑纳入《第一次全国综合开发规划》进行建设和发展。日本城市和农村的地域不再作为稳定的区域而分割,而是作为一个大的整体受中央政府和地方政府统一管理,各个城市的城市建设规划就包括城乡两大主体的统筹统建。城市功能的设置不再限定于城市内,而是把周围农村也包括在内,呈放射性状态。城市里的商业和娱乐业的设置空间和建设规模是严格按照辐射圈的大小合理建设的。在这一规划引导下,既形成了以东京、大阪、名古屋三大都市为中心的经济增长极,吸纳了全国总人口的68.1%,同时,也带动了三大都市周围地区若干个中小城市与小城镇的发展及农村腹地的协调发展。

(三)促进城市化与工业化的协调发展

工业化与城市化是二元经济社会结构转变的不同方面,工业化是城市化的根本动力和基础,城市化是工业化的空间依托。工业化的发展,推进了产业结构升级,进而带动社会结构转型,即由农村社会转变为城市社会,实现城市化。城市化的发展,会促进工业化质量的提升,进而促进农业的机械化、现代化和服务业的发展。工业化与城市化齐头并进,才能促进经济社会协调发展,加快城乡一体化。若城市化大大超前于工业化,会导致拉美一些国家出现的诸如失业增加、交通拥挤、污染严重、城市贫困与犯罪增加、城乡发展失衡等“城市病”;若城市化严重滞后于工业化,则出现类似我国三农问题的“农村病”。日本是较快实现城乡一体化的国家,其经验之一是工业化与城市化同步推进。从20世纪50年代到70年代,以技术进步为主导的工业高速增长,带动了日本城市化的加速发展,为大量农村富余劳动力提供了就业岗位,城市化水平从1950年的37.3%迅速上升到1975年的75.9%,年均递增1.5个百分点。

(四)必须走可持续发展道路

注重资源节约、生态建设、环境保护,走可持续发展之路,这是许多国家在推进城市化进程中付出了巨大代价换来的经验。美国的郊区化就是这方面的反面教材。由于城市中心人口过多过快增长,企业过度聚集,导致市中心环境不断恶化。于是,拥有私人小汽车的中产阶级家庭不断地迁往郊区。1940年到1990年期间,美国大都市区人口占全国人口的比重从50.9%上升到77.4%,而城市中心区人口占大都市区的比重则从61.8%下降到40.3%。郊区化使美国社会付出了巨大的资源和环境代价。人均能源消耗为欧盟的2-3倍,人均汽油消耗为世界平均水平的5倍。上世纪80年代以来,国际社会一些学者对此进行反思,提出应走集约发展的城市化道路,即城市应当优先考虑既有城区的再开发而不是占用农田的新开发,采取公共交通主导的紧凑集约方式而不是私人小汽车主导的无序蔓延方式。此外,发达国家走过了高度污染的工业化带动城市化之路后,普遍重视环境保护。一是加强环境立法。英国政府1974年颁布了《职业卫生与安全法》,1956年修订并改名为《清洁大气法》,1968年又修改为《1968年清洁大气法》; 1951年修订了《河流污染防治法》,规定未经许可向河流排放是一种违法行为。1960年又颁布了《清洁河流法》,1963年颁布了《水资源法》,1973年颁布了《水法》;1967年颁布了《生活环境舒适法》,规定地方政府必须提供垃圾堆放场所。1972年还通过了《有毒废弃物处置法》;1960年颁布《噪声防止法》;1972年颁布《有毒污水处理法》等。除重视城市资源环境外,也注重保护农村的资源环境。如美国1985年依据《土壤保护法》,对占全美耕地24%的“易发生水土流失地”实行10-15年休耕, 1999年又颁布了完整的《农业保护法》,把对农药、化肥、水等的使用上升到法律高度;德国引导农民发展生态农业,一般农产品种植须遵循7项法律法规,即种子法和物种保护法、肥料使用法、自然资源保护法、土地资源保护法、植物保护法、垃圾处理法、水资源管理条例;二是加大环保投入。1994年新西兰中央和地方政府对与农业有关的环保项目投资约为3亿美元,其中大约有40%的资金用于农业环境保护。[2]三是大力开发环保技术。美国的脱硫、脱氮技术,日本的除尘、垃圾处理技术,德国的水污处理技术,在世界上遥遥领先;四是重视发展环保产业。1994年,美国约有52000家企业和90多万环保从业人员,年产值1000亿美元,年增长率保持在20%左右;日本现有环保企业1000余家,从业人员3万多人,年产值300亿美元;德国、法国、英国等国的环保产业亦实力雄厚,年产值分别达到270亿美元、120亿美元和90亿美元。[3]

(五)妥善解决进城农民的融入问题

伴随工业化的发展,推进农民向城镇居民彻底转化是城乡一体化的题中应有之义。在这方面,英法德日等国家采取多种方式让农民进得来、留得住。日本公平城乡教育,普遍提高公民文化水平与技能;其《宪法》赋予国民享有迁徙的自由,选择住在什么地方自然就成了那里的常住居民,享受当地的所有福利,使得大量农民进城后能够较顺利地成为城市市民。1870-1910年是德国城市化高速成长时期,其中1907年德国有3000万农村劳动力需要转移,占当时德国6900万总人口的43%。德国及时建立了一整套公平覆盖所有在城市工作与生活人群的公共住房、社会保障、教育与培训、就业以及社会救助等完善的社会制度,迅速将进城农民转化为维护社会秩序、生活质量得以快速提高的城市人口,新增劳动力转化为有能力从事高效率产业的就业大军,德国也因此在短期内步入世界经济强国之列。而英国的养老保障也是覆盖包括农民工的所有退休国民。巴西农民进城后则享有与城里人同等的待遇,1990年正式建立“统一医疗体系”,患者在公立医疗机构看病免费,住院患者食宿免费,当劳动者在生病、发生工伤事故、产假、入狱、死亡、丧偶时,社保机构会发放工资、补贴或抚恤金。[4]战后,减少劳资双方冲突和对抗,各国政府通过相关立法来规范工会组织与企业的责任、权力,为劳资双方搭建了一个平等的谈判平台。

(六)必须处理好大城市和中小城市发展的关系

大中小城市及小城镇在推进城市化、城乡一体化进程中发挥着不同作用。大城市具有中小城市和小城镇不可比拟的聚集、规模、扩散和辐射效应,可以带动周边中小城市和农村腹地的迅速发展,而且是一个国家和地区竞争力的体现。中小城市是连接大城市和小城镇的纽带,是大城市产业转移的主要承接地。小城镇处于城之尾乡之头,易于就近吸纳农民进城。对于促进农民生产方式、生活方式的现代化、农业产业化发挥着重要作用。因此,只有协调发展,才能实现优势互补。若强调一个方面而偏离另一个方面,则会阻碍城市化与城乡一体化进程。如美国在北起缅因州,南到福吉尼亚的长达550公里的地带内,以纽约、费城、巴尔的摩,华盛顿和波士顿等5个大城市为核心,以上百个中等城市和小城镇为纽带,以周围农村为腹地,形成了世界上规模最庞大,人口最集中的大都市市区。大都市带的出现及发展,就是大中小城市和小城镇协调发展的地域表现。走大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路,发展城市密集区,既能发挥城市的吸引力,形成国民经济的增长极,又能增强城市的辐射力,扩大城市文明的普及范围,加速城乡协调发展,共同繁荣。

(七)注重发挥民间力量的作用

尽管政府是推进城乡一体化发展的主导力量,但地方和民间蕴含着很多推进城乡一体化发展的好做法与经验。将好的做法与经验推广,可加快形成城乡一体化发展格局。如日本在上个世纪60年代以来,大力发展农业协会。几乎每个市町村都设有农业协会,农协提供的服务已涉及到农户生产生活的各方面,很多地方取代政府承担了提供公共服务的职能,为提高农业劳动生产率、提高农民生活质量发挥了积极作用。再如挪威,30多年前城乡矛盾很大,社会并不和谐,后来,挪威农民成立了一个非政府组织,该组织又在议会里占据了15%的席位,挪威农民在政府有了“代言人”,利益表达渠道畅通了,城乡矛盾也很快得到了解决。

二、国内经验

与一些较早实现了城乡一体化的国家相比,我国城乡统筹发展起步较晚,经验不足。但一些地区如北京、上海、成都、重庆、浙江、山东等地,从自身条件出发,成功探索出了各具特色的城乡统筹发展道路,为我国在新时期构建和谐社会、促进城乡一体化发展,提供了宝贵的经验和有益的启示。

(一)城乡统一规划为龙头

无论是四川成都市、浙江省嘉兴市和余姚市,还是山东省的莱芜市和临沂市,他们推进城乡一体化都是坚持城乡统一规划先行。在统一规划中,他们注意明确各个区域的功能定位,有效整合城乡资源,立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础,把广大农村纳入城市规划范围,把城市的基础设施延伸到农村,社会服务设施配套到农村,严格按照客观规律办事,分类、分步推进一体化。科学系统的城乡统一规划是政府顺利推进城乡一体化发展的的基本保证,有利于发挥各个地区的比较优势,有利于各个区域之间实现优势互补、合理配置资源,避免重复建设,有利于保证推进工作更加井然有序,保证推进一体化工作逐渐取得成效。比如嘉兴,2005年编制完成了浙江省第一个统筹城乡建设发展的《市域总体规划》。这一规划首次实现了市域范围“城乡全覆盖”,打破了行政分割和部门分割,从市域的角度谋划全市城乡建设和发展,统筹安排城乡建设用地和非建设用地,更好地配置空间、土地、水、岸线等资源要素,实现区域内重大公共服务设施和基础设施的共建共享。现在,嘉兴的城市供水、城市公交、城市燃气等与居民日常生活密切相关的公用服务设施,已实行城乡一体化的建设标准、一体化的管理模式、一体化的服务和价格标准,实现公用设施的全社会资源共享,让农村居民得到实惠。2007年,重庆制定了获得国务院通过的我国第一部城乡总体规划《重庆市城乡总体规划》,这一规划确立了全市经济、社会、环境、资源各方面发展的空间总体框架,确定了市域的空间架构与功能布局,统筹了城乡空间布局,打破了部门分割和城乡分割,将对重庆的城乡统筹发展起到积极的推进作用。

(二)产业发展为支撑

城乡一体化本身是一个过程,是产业发展基础上社会结构的转型。产业发展是城乡一体化发展的助推器。其中,农业的持续发展是城乡一体化发展的基础动力。正是有了农业的发展,才能为城市化、工业化发展提供人力贡献、资金贡献、食品与原料贡献、市场贡献。所以,农业不仅是国民经济之基,也是城市化发展之基,更是城乡一体化发展之基。工业化是城市化发展及城乡一体化发展的根本动力。产业结构演化的核心是工业化过程,而工业化带动了城市化。工业化的兴起,生产规模的扩大,人口的增加,使农村发展成为小城镇,小城镇发展成为小城市,小城市逐渐发展成为大城市。在城市化初期及中期,工业化对城市化的带动作用最强。在工业化后期,第三产业逐渐崛起成为经济发展的主导,也成为城市化与城乡一体化发展的后续动力。如果说工业化带来的是城市规模的扩张和城市数量的增多,即城市化在量上的扩张,那么,第三产业的发展则是促进了城市化软硬件设施的完善和人民生活水平的提高,即主要表现为城市化在质上的进步。因为第三产业大多是劳动密集型和知识、技术密集型行业,不仅能够吸纳较多的劳动者就业,成为加快城市化进程的重要因素,还将有利于提高整个国民经济的运行质量和效益。总之,一个没有产业支撑的城市,必然是一个经济基础脆弱、缺乏造血功能、没有发展动力的城市。即使规划得再好,也只能是纸上谈兵,对农民是没有什么吸引力的。从上海、江苏、浙江、山东等地推进城乡一体化的实践看,他们都把产业发展作为推进城乡一体化的重要支撑。首先,大力发展非农产业。像山东的龙口南山村、江苏的华西村,大力发展工业和第三产业,就地消化了大量农民并吸引了许多外来人员,加快了城市化步伐。虽仍叫“村”,但实际上已变成了小城镇或小城市了。而长三角地区、胶东半岛城乡一体化的快速发展,就是工业化的快速发展驱动的;义乌、临沂靠市场兴市同样加快了城乡一体化步伐。其次,还要注意促进农业持续发展。上述地区,由于积极推进工业向园区集中、人口向城镇或社区集中,实现了土地的规模经营,从而促进了农业效率的提高、农民增收。而且,他们在城镇经济快速发展的同时,也通过加大农村基础设施建设、科技教育支农等措施促进了农民素质的提升、农业的发展。

(三)制度创新为保障

城乡一体化的实现不仅与结构的转换和要素的流动高度相关,而且与制度的安排和变迁高度相关。如果缺乏适合的、有效率的制度安排,即使有了结构的转换和要素的流动,也会阻碍城乡一体化的实现。因此,实现城乡一体化关键在于制度创新,建立统一的能促进城乡融合、协调发展的制度,进而加大城乡资源整合优化力度,进一步推进城乡经济社会协调发展。在这一方面,上海、浙江、四川(成都)、重庆、江苏等地对现行财政制度、教育培训制度、土地制度、户籍制度和社会保障制度等进行改革和创新,从而为城乡一体化的实现创造了制度前提。创新统筹城乡的经济发展机制方面,苏鲁浙部分地区探索建立能够巩固和完善农村基本经营制度、推动农业产业化经营的现代农业发展机制;节约能源、节约土地、以科技创新为先导的工业集中集约发展机制;城乡统一、区域开放、竞争有序、有效发挥市场基础性作用的市场体系等。劳动就业制度改革方面,无锡市率先提出了农村劳动力就业率的新概念,研究制定了促进农村劳动力就业政策意见。在此基础上,建立起了城乡统筹的就业登记、就业服务和就业培训制度。在深化土地制度改革方面,嘉兴市探索农村范围内农民宅基地异地置换,按照承包地和宅基地分开、征地和拆迁分开的原则,鼓励农民进入城镇购房、建房和向中心村集中居住,嘉兴市规定,在完善失地农民社会保障政策的基础上,对自愿放弃土地承包经营权的农村居民可与城镇居民享受同等的社会保障政策,对自愿放弃宅基地适用权的农村居民可进入城镇优惠购买经济适用房。在城乡户籍管理一体化方面,宁波和嘉兴则放宽户籍制度,鼓励农民进城落户、居住和生活,使得城乡居民享有同等的条件和待遇。在行政管理体制方面,宁波进行了城乡行政区划调整,促进城镇合理集聚和城乡协调发展。重庆则将行政管理体制管理层次由直辖前五级减少为三级,提升行政管理效率。绍兴县大力推进“扩权强镇”,对地方财政收入超过基数的县留成部分、超过增值税基数的县留成部分全额分成,经营性用地土地出让金净收益全额返还给新型街镇。在住房保障体制上,重庆率先推出了双轨制保障模式,今后不再造经济适用房,形成了低端由公租房和廉租房供给、中端由商品房供给、扼制高端市场的住房改革方案。为此,重庆今年将开工建设500万平方米的公租房,并将公租房建在商品房小区,同时对入住者不分户籍、不分群体,只要在重庆有稳定工作的低收入群体都可以申请。在创新统筹城乡的文化发展体制方面,江浙部分地区实施了多元资本参与的符合一般市场规律的文化产业发展机制。此外,在构建城乡一体化的公共财政制度、农村金融制度、教育制度等方面,宁波、嘉兴、成都和重庆也都进行了成功的改革和创新。

(四)因地制宜为立足点

各地自然条件、工业化程度、区位条件、社会发展差异较大,所以,推进城乡一体化发展应以区域经济社会发展为依托,因地制宜逐步推进。如青岛城阳区根据辖区内自然条件、产业基础的差异,在东部重点实施崂山西麓生态自然资源保护性开发,突出发展近郊生态旅游;中部,重点实施临空经济区、现代物流园区等重点区域开发建设,突出发展现代服务业,着力打造青岛北部活力商圈;西部,重点保护好滨河、滨海、湿地等自然资源,抓好青岛出口加工区、高新区新材料团地等重点园区建设,突出发展先进制造业,构筑起层次分明、布局合理、相互衔接、较为完善的城乡一体化产业规划发展体系。特别是研究制定的发展社区集体经济的“一村一策”策略,对全区230个社区的集体经济发展因地制宜,分类指导,加快了社区集体增收步伐,实现了集体经济持续健康发展。去年“一村一策”项目建设总投资11.6亿元,全区社区可支配财力同比增长10.9%。今年,城阳区将再开工建设100个社区增收项目,让全区社区集体收入和农民人均纯收入再增长10%以上。对于旧村改造,同样是坚持因地制宜,多模式推进。一是自主改造模式。对集体财力雄厚的社区,利用集体收入和部分银行信贷资金进行旧村改造;二是贷款改造模式。对集体财力一般、但产业发展前景好的社区,将旧村址土地纳入储备,利用银行信贷资金启动旧村改造;三是联合改造模式。对集体实力相对较弱的社区,引入房地产企业或其他企业垫资建设,腾出的旧村土地进行招拍挂,所得资金用于兑付合作企业前期建设费用;四是政府主导推动改造的模式。对区位优势突出的社区,根据城市建设和产业发展的需要,结合市、区重点工程建设,由区、街道成立领导班子,制定拆迁方案和融资办法,进行一次性建设、一次性搬迁。

(五)以人为本为核心

城乡一体化发展的最终目的是促进人的全面发展,使人民的素质与生活品质不断提升。各级各部门要坚持以人为本,始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为推进城乡一体化发展进程的出发点和落脚点,做到城市化发展与人民群众生活品质同步推进、同步提高,做到“发展为人民、发展靠人民,发展成果由人民共享”。要为广大人民群众创造更加方便、舒适、优美、安全的工作和生活环境。要以保障和改善民生为重点,切实解决人民群众特别是农民最关心、最直接、最现实的利益问题,在优化就业环境、提升社会保障水平等各方面加快步伐,不断提高社会和谐程度。如果推进城乡一体化仅仅是为了扩马路、建高楼,搞几个政绩工程或社区,而导致农民失地失业失保障,农民的利益受到严重损害或进城农民工难以融入城市社会,形成新二元结构,那么就偏离了城乡一体化发展的根本方向。而浙江省绍兴县推进的农村“三有一化”,即“有保障、有股份、有技能、社区化(自治化)”综合改革,形成了以工促农、以城带乡、城乡一体化发展的新格局,值得借鉴。□

[1]张计成.英国城乡的发展经验及启示[J].城市问题,2007(1):97-99.

[2]姜小莉.发达国家环保产业发展现状及特点[N].常州日报,2010-04-22.

[3]秦守勤.简述国外发展生态农业的经验[N].光明日报,2008-09-25.

[4]郝幸田.国外怎样对待农民工[J].企业文明,2007 (5):56-58.

责任编辑:黄 杰

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A

1004-1605(2010)10-0088-05

赵红(1967-),女,山东东平人,中共泰安市委党校经济学部副主任、教授,主要研究方向为城市化。