国内外彩票销售管理的比较研究

河海大学 张建明

中国福利彩票和1994年开始发行体育彩票，为北京奥运会、红十字事业、残疾人事业、农村医疗和城市医疗、教育助学提供了大量资金。然而,彩票在为我国公益事业、体育事业发展筹集资金的同时，我国彩票市场自身发展过程中也出现了诸多问题。研究并借鉴西方发达国家彩票管理经验,结合我国国情，构建并完善符合我国国情的彩票管理体制，是当前我国彩票事业发展亟待解决的问题之一。

1 我国彩票管理体制现状

1.1 我国的彩票管理和运行模式

我国彩票发行体制采用由国务院批准、财政部监管、国家体育总局和民政部具体发行的模式，即彩票垂直管理体系分三个层次构成：国务院负责批准发行彩票及确定每年的彩票发行额度；财政部负责制定彩票法规和政策，下达每年的彩票发行额度，监督管理彩票市场；国家体育总局和民政部负责本部门彩票发行和销售管理。由体育彩票管理中心和福利彩票发行中心具体负责全国体育彩票和福利彩票发行计划的编制、申报和实施等工作。两部门在各省市分别按照政府级次设置了相应的彩票发行管理机构，形成了两大彩票发行系统。

1.2 我国彩票资金的分配与管理

彩票销售资金分为返奖的奖金、公益金和发行的成本费，其中发行的成本费用实际是一种交易成本，受发行和销售体制等方面影响，与制度设计密切相关，一旦制度设定，交易成本也就相对固定。

公益金与返奖奖金间的分配比例在我国也经历了一个探索的过程。最初涉及彩票公益金比例是1987年2月6日的一份由民政部向国务院请示的文件，从这一份文件可以看出最初提取公益金的比例高达50%，返奖率低于40%。此后经历了一个不断变化调整的过程。

2 我国彩票市场管理模式存在的问题

2.1 特殊的双寡头垄断竞争模式

我国彩票现行管理体系是福利彩票和体育彩票两套管理体系并存，是一套制度两个系统，民政部门和体育部门间区隔明显。而从市场结构视角，是典型的双寡头垄断市场，发行彩票的目的是筹集社会公益金，具有国家垄断性质，而在现实中，民政部门和体育部门必然会为了各自的利益而进行不必要的市场竞争，阻碍了彩票市场的健康发展。

2.2 宏观管理监督机构缺位

与其他垄断行业相比，我国彩票市场缺乏专业化的相对独立的宏观监督机构。我国彩票管理条例规定财政部是彩票市场监管机构，国家体育总局和民政部分别是体育彩票和福利彩票的主管部门。这种形成了多头监管的体系，彩票的这种多头监管体系扭曲了彩票发行机构的角色定位，成了典型的政企不分的市场形式。民政部和体育总局彩票主管部门既是政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，身兼双重角色，从而难以避免彩票欺诈、挪用彩票公益金等犯罪行为。

3 西方发达国家彩票管理体制现状

3.1 美国的彩票管理和运行模式

美国彩票的萌芽和诞生，可追溯到早期英国殖民统治时期。早在1612年，英国国王詹姆斯一世为了资助殖民地统治者，批准在美洲殖民地首次发行彩票，筹集了约14万美元，用于资助英国在美洲的殖民统治。现代美国发行彩票最早的是新罕布什尔州，1964年以新罕布什尔州彩票立法为标志的现代彩票重新兴起，目前共有38个州发行彩票。各州的彩票运作方式也不尽相同，但总的管理和运作模式是相似的。

3.2 英国的彩票管理和运行模式

英国的完备法律体系是国家彩票管理的基础，最主要的法律有两部：第一部彩票法是《1993年国家彩票法》，该法奠定了国家彩票管理的基本框架；而《1998年国家彩票法》是对《1993年国家彩票法》的修改法。

根据英国彩票法的规定，英国国家彩票管理的主要目标有两个：一是保护彩票消费者的利益，二是最大限度地获得彩票公益金。在这一指导思想下，其管理体系主要由两个相对独立的部分组成，即行政管理体系、发行销售体系(见图1)。

图1 英国彩票管理机构框图

1993年彩票法规定英国国家彩票最高行政长官是文化宣传与体育部部长，具体负责制定彩票日常经营管理的政策框架、任命彩票局长承担日常管理职责、确定彩票局长的权责利。到1998年彩票修改为：取消彩票局长职位，自1999年4月1日起国家彩票管理委员会取代，管理委员会是一个非政府机构，其法定职责主要有：一是保护彩票消费者的权利，二是保证彩票经营行为符合法律规范，三是促进最大限度地获取彩票公益金。

3.3 法国的彩票管理和运行模式

法国的国家预算部是法国彩票业的主管部门，负责对彩票业的监管和制定法律法规，保证彩票业的安全正常运作及透明度。

彩票业具体经营是由国家博彩集团实施，国家博彩集团是由国家控股的经济实体，该公司股份结构是72%为国家股，5%为公司职工持股，3%为批发商持股，20%为发行商持股(其中18%为退伍军人协会持有，2%为烟草联合会持有)。博彩集团的董事会由18位董事组成。其中9名董事由政府指派，6名董事由公司员工担任，其余3名董事由股东大会选举产生。公司董事长兼总经理由政府总理提名，法国总统以发布总统令形式任命。

4 结语

4.1 建立国家彩票管理委员会

建议成立隶属于财政部的国家彩票管理委员会，专门负责监管并制定国家博彩业的法律法规，是一个相对独立的监管机构，特别是当前国务院明确海南探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票业务和赌球而打假球的大背景下，成立这样的监管机构显得尤为重要。

4.2 成立彩票总公司，降低发行成本

彩票发行制度的设计合理与否与彩票发行成本密切相关。企业原本是为了降低交易成本而产生的，企业的规模取决于内部管理费用与市场交易费用间的关系，当内部管理费用大于市场交易费用，企业的规模扩张是正确的，企业最佳规模是内部管理费用等于市场交易费用。我国目前彩票发行单位有两家：体育彩票管理中心和福利彩票发行中心，两大部门都设有一套管理和发行体系。比较彩票发行部门内部管理费用和市场交易费用间的关系，我们不难发现，合并两个发行部门，企业的规模变大，市场的交易费用不会因两大部门合并而增加，而企业内部管理费却会因管理机构人员缩减和销售终端一机两用等大幅度下降，降低了发行成本。因此，可以借鉴西方发达国家的做法，成立了一个全国性的彩票总公司，负责全国各种类型彩票的印制、储运、发行和销售。公司在国家彩票管理委员会的监管之下，通过公开招投标发放营业执照和特许经营权，保证彩票市场的统一性和完整性。具体措施可以变现有各级福利彩票和体育彩票发行中心为彩票发行企业，合并成立国有独资彩票发行总公司，充分利用现有的资源形成多层级国有股份公司集团，不影响彩票的正常发行。

[1]财政部.财政部关于彩票公益金使用安排的公告[EB/OL].http://www.jslottery.com/ShowContent.aspx?id=9831.

[2]民政部.关于开展社会福利有奖募捐活动的请示报告[EB/OL].http://www.jslottery.com/ShowContent.aspx?id=9831.