长江上中游地区坡耕地综合治理对策

方清忠，胡玉法

(长江水利委员会水土保持局，湖北 武汉 430010)

长江是我国第一大河，其流域内丰富的水土资源对沿江两岸经济社会可持续发展、人民群众生产生活等具有重要的影响。但由于长江流域尤其是长江上中游地区水土流失较为严重，制约了当地农村经济的发展，其中，坡耕地是当地农民最为主要的土地资源，同时也是造成长江流域水土流失最主要的来源。因此，加快坡耕地综合治理步伐，对减少水土流失、改善山丘区农业生产条件和生态环境、促进农村产业结构调整和农民增收、巩固退耕还林成果、保障国家粮食安全等具有重要意义。

本研究通过对长江流域片区四川、贵州、云南三省中涉及到嘉陵江中游的岳池县、达县，金沙江下游的牟定县、雷波县，怒江中游地区的昌宁县、腾冲县和石漠化区的纳雍县、织金县、望谟县等 9个典型县的坡耕地综合治理进行专题研究，紧扣坡耕地在农业生产中的地位，不同类型区人均基本农田和农业产业用地最低需求数量、适宜坡改梯建设规模，坡改梯建设成本及效益等3个重点问题开展综合分析论证。通过调查坡耕地分布、治理现状和成功经验，分析研究加快坡耕地综合治理的思路和对策。

1 坡耕地在农业生产中的地位

对 9个县、10条典型小流域和69户典型农户的调查资料表明，坡耕地是山丘区耕地的重要组成部分，是经济作物和经果林种植的主要地类，对保障山丘区粮食安全和农民经济收入持续增长具有重要作用，也是今后培育山丘区农业生产新的主导产业和新的经济增长点的潜在优势资源。

1.1 坡耕地占耕地面积的比例

坡耕地在各县中均有大面积的分布，但受地貌类型和人口数量等因素长期影响，不同地貌类型区以及同一地貌类型区不同县坡耕地的比例存在较大的差异。总体上看，山区、石漠化地区坡耕地的比例高于丘陵区，人口密度大的地区高于人口密度小的地区，农村经济社会发展较缓慢的地区高于发展较快的地区。其根本原因在于山丘区现有农业生产水平较低，农业生产结构较单一，以种植粮食和经济作物为主，主要依靠广种薄收来保证粮食产量和经济收入。

从 9个县的土地详查资料分析看(见表1)，坡耕地占耕地总面积的比例都比较大，而且由于统计因素，山丘区坡耕地的实际面积可能远大于土地详查资料公布的数量。从典型小流域和典型村土地详查资料分析，云南昌宁县仙岳村、贵州望谟县坡毛村的坡耕地面积比例甚至高达 90%以上，而贵州纳雍县部分行政村将 25°以上的坡耕地也列入了基本农田保护范围。

1.2 坡耕地的生产水平

四川省的典型县位于川中丘陵区，云南省的典型县主要集中在金沙江下游和怒江中游区，贵州省的典型县主要为石漠化地区。受农村自然条件的影响，这些典型县都将坡耕地作为主要耕种地，种植的作物也以小麦、玉米、花生、马铃薯等为主，尽管坡耕地的平均单产比水田、梯地低一些，但坡耕地所生产的粮食和经济作物的总产量仍然占有相当大的比例。而且，更为突出的是，坡耕地成了当地调整农业产业结构、培育农业主导产业、提高群众经济收入的重点目标。川中丘陵区坡改梯种植柑橘等果树，金沙江下游坡改梯种植烤烟、脐橙等，怒江流域坡改梯后种植甘蔗、枇杷、人参果等，石漠化地区坡改梯种植烤烟、油菜等，坡改梯后经济作物和果树等的产量和产值能够得到大幅度的提高。

根据 9个县坡耕地生产水平调研统计表分析(见表 2)，川中丘陵区坡耕地的面积占41.3%，估算所生产的粮食和经济作物产量占总产量的30.4%;金沙江下游和怒江中游地区坡耕地的面积占57.3%，估算所生产的粮食和经济作物产量占总产量的 40.4%;贵州石漠化地区坡耕地的面积占72.6%，估算所生产的粮食和经济作物产量占总产量的 56.5%。目前，梯地普遍缺乏配套有效的灌溉设施，梯地的生产能力尚未充分发挥出来。

表1 9个典型县土地详查资料分析

表2 坡耕地生产水平统计

2 典型县坡改梯规模预测

坡改梯规模预测是通过调查分析已治理的典型小流域坡耕地治理情况，测算满足当地社会主义新农村建设标准所需农业人均口粮田和人均产业用地的最低需求数量，结合典型县坡耕地适宜性分析、农业主导产业发展方向，提出该县坡耕地治理思路、治理规模、主要治理措施类型及配置定额。

2.1 农业生产现状及发展方向

9个县均是以种植业为主的农业县。在现有耕地的种植结构中，水田几乎全部种植水稻、油菜，坡耕地主要种植小麦、玉米、马铃薯、油菜、花生、烤烟、甘蔗等粮食作物和经济作物，部分坡耕地种植柑橘、枇杷、花椒等经果林。从各县农业产业结构统计资料分析，种植粮食作物的产值占农业总产值的30%左右，经济作物占15%左右，果品占3%左右，畜牧养殖占52%左右。从各业产值统计数据可以看出，种植粮食作物产值比例不高，但带动了畜牧养殖的发展，果业生产水平普遍较低，农业生产结构可向效益较高的经济作物和果品等产业发展(见表3)。

表3 农业产业结构调查统计万元

从典型农户收入结构调查情况分析，除云南省腾冲、昌宁两县外，其他县农户的收入来源主要是劳务收入，占家庭年收入的 50%左右，其次是畜牧养殖收入，占家庭年收入的30%左右，种植粮食、果品等收入只占家庭年收入的 20%左右。

各县正在逐步进行产业结构调整，产业结构调整的总体思路大体相近:在稳定现有粮食产量的前提下，积极发展适应当地条件的经济作物、经果林等主导产业，建立集约化生产经营的经济作物、经果林生产基地，保证农民经济收入持续稳定地增加。在产业结构调整中最迫切需要解决的问题是改善农业生产基础条件，特别是加大坡耕地综合整治力度，将坡耕地改造为梯地，配套灌溉设施和生产道路，使水土资源得到合理配置并集约化生产，同时需要加快改善农村的交通运输条件。

2.2 典型小流域坡耕地治理情况

本次调研的典型小流域已实施了以坡耕地治理为重点的水土保持重点工程，部分小流域还实施了农业综合开发项目、国土整理等涉农项目，小流域坡耕地治理成效显著，成为当地培育主导产业和社会主义新农村建设的示范典型，通过小流域的综合治理，使得当地农民的年人均纯收入较以往大幅提高，达到3200元左右(见表 4)。

总结各典型小流域坡耕地治理的成功经验，值得在今后坡耕地治理中推广应用的主要有三点:一是坡改梯工程布局选点应坚持近村、近路、近水的原则，尽量减少生产物资搬运距离，方便群众生产经营活动。二是坡改梯工程应坚持适度规模、高标准建设，保证坡改梯综合效益能够充分发挥。坡改梯工程应与田间灌溉工程、生产道路以及村庄运输道路同时规划、同时实施。三是要强化坡改梯工程的后期利用效益，要在政府统筹协调下，将坡改梯工程纳入当地主导产业发展区域，建成高效农产品生产基地，以调动群众的积极性。

表4 人均基本农田及收入调查统计

2.3 农村劳动力转移和农业人口城镇化情况

据各县劳动和社会保障局2009年统计资料显示，川中丘陵区农村劳动力外出的比例最大，主要原因是人多地少、劳动力剩余量大，再加上近年国家扩大内需建设项目需要大量劳动力，外出务工技工每人每天可收入100～120元，普工可收入 80元。贵州石漠化地区农村劳动力外出的比例居中，主要原因是当地农业生产收入很低，无法维持家庭生活的需要，而外出务工技工每人每天收入 80元，普工收入 50元。云南昌宁、腾冲的外出务工比例最低，主要原因是当地农业生产收入也比较高，当地农民还不习惯外出务工，但也呈现逐年增加的趋势(见表 5)。

表5 农业劳动力转移情况调查统计

据调查，川中丘陵区岳池、达县目前城镇化人口比例为20%左右，到“十二五”期末城镇化人口比例预计将达到40%左右;金沙江下游、怒江中游地区、贵州石漠化地区目前城镇化人口比例为10%左右，到“十二五”期末城镇化人口比例预计将达到20%左右。由于国家对农村现有的政策很优惠，不交农业税，种粮有补贴，常年外出的农户目前多数不愿意转为城镇户口(只要在城镇有固定的住所和稳定的工作，即可申请城镇户口)。

2.4 农业人均口粮田和农业生产用地最低需求数量分析

根据典型小流域坡耕地治理情况、各地农村经济社会发展的实际水平和发展需求，分析预测不同地区农业人均口粮田和农业生产用地最低需求数量，结果如下:

川中丘陵区人均口粮田0.033hm2、农业产业用地0.033hm2。目前川中丘陵区人均口粮田已接近0.033hm2的目标，今后的农业生产发展重点是建设高标准的农业产业用地，保证农民经济收入持续稳定地增长。该区域人多地少，耕地资源有限，坡耕地质量相对较好，坡耕地的治理难度相对较小。

金沙江下游和怒江中游地区人均口粮田0.04hm2、农业产业用地0.067hm2。目前该区域人均口粮田数量偏少，距0.04hm2的目标还有一定差距，故应优先保证实现人均口粮田0.04hm2的目标，稳定地解决当地农民的粮食安全问题。同时，应发挥当地光热资源优势，发展高效农业产业，加快脱贫致富和社会主义新农村建设步伐，人均农业产业用地0.067hm2能够满足当地群众提高经济收入的需求。该区域人均坡耕地数量较多，但质量较差，干旱缺水，坡耕地治理难度相对大一些，配套灌溉水源工程和生产道路的难度较大，投资也较高。

贵州石漠化地区人均口粮田0.04hm2、农业产业用地0.033hm2。该地区目前人均口粮田数量严重偏少，距0.04hm2目标有较大的差距，应优先实现人均口粮田0.04hm2的目标，农业产业用地目标可根据当地坡耕地的立地条件努力实现。该区域坡耕地质量较差，缺土缺水，群众生存条件较恶劣，坡改梯以石坎坡改梯为主，治理难度很大，投资标准很高。

2.5 适宜的坡改梯建设规模分析

根据典型小流域坡耕地治理情况，坡改梯试点工程布局应优先选择坡度较缓(10°～20°)、集中连片、近水近村近路的地块进行规模治理。

从各县现场调查的情况看，10°以下的旱地大多数已被整治成坡式梯田或台地，立地条件相对较好、治理难度较小的坡耕地主要集中在10°—20°之间，并且分布地块也相对集中连片。各县10°—20°坡耕地占坡耕地总面积的比例如下:四川岳池县 63%，达县 68%，雷波县 27%;云南腾冲县 58%，昌宁县73%;贵州纳雍县 41%。各县10°—20°坡耕地面积基本满足本区域实现人均口粮田和农业产业用地最低需求数量目标的要求。

因此，经分析预测:川中丘陵区适宜坡改梯的坡耕地占坡耕地总面积的 60%左右，金沙江下游和怒江中游地区适宜坡改梯的坡耕地占坡耕地总面积的30%左右，贵州石漠化地区适宜坡改梯的坡耕地占坡耕地总面积的 40%左右。

在梯坎类型方面，川中丘陵区宜土坎梯田和石坎梯田相结合，金沙江下游、怒江中游应以土坎梯田为主，贵州石漠化地区应以石坎梯田为主。坡改梯工程应配套坡面水系工程和生产道路，特别要有效解决坡改梯后的灌溉水源问题，并与发展当地主导产业紧密结合起来，以有效地提高坡改梯工程生产效益和促进群众增收。

同时，要根据坡改梯利用方式合理配置灌溉水量。种植农作物，每公顷梯地需灌溉水量 75～150m3;种植经济作物，以云南昌宁县最耗水的甘蔗、烤烟为例，每公顷梯地需水则增至300～450m3;种植果树，每公顷需要150～300m3，云南干旱半干旱地区需水量增加1倍以上，需要进行引水灌溉。

3 坡改梯成本和效益

3.1 主要措施的工程量

土坎坡改梯:以10°～15°为例，每公顷土石方工程量平均为2250m3。川中丘陵区以人工修筑为主，投劳 525个工日;贵州、云南两省以机修为主，需机械台班105个，投劳 675个工日。

第二，放置滤波器、配置从动态数据转换、配置转换至动态数据、获取波形成分函数在流程图上。在“编程”“结构”子选板中选择“MathScript节点”放置在流程图上，并输入脚本。该节点用于执行脚本。

石坎坡改梯:以10°～20°为例，每公顷土方工程量1800m3、石方工程量1200m3，需机械台班120个，投劳1245个工日。

蓄水池:以蓄水量 40m3为例，每口蓄水池需开挖土方量少则30m3，需开挖石方量30m3，投劳35个工日。

排灌沟渠:以0.4m×0.4 m断面浆砌石渠为例，每公里需开挖土方量为252 m3，石方工程量为100m3，投劳 540个工日。

沉沙凼:以容积1m3为例，每口沉沙凼需开挖土方量为1.2m3，需开挖石方量为0.5m3，投劳 5个工日。

生产道路:以C 25混凝土预制板铺筑为例，路宽0.8 m，预制板尺寸为0.8 m×0.6 m×0.05m，每公里土方工程量为210m3，石方工程量为90m3，投劳125个工日。

3.2 主要措施建设成本

据调查，各典型小流域主要措施的综合单价成本如下。

土坎坡改梯:同样以10°～15°为例，每公顷土坎坡改梯综合单价为14775～41250元，平均 28050元。

石坎坡改梯:同样以10°～20°为例，每公顷石坎坡改梯综合单价最低36750元(石材自备)，最高135180元，平均为100965元。

经济果木林:由于苗木价格存在差异，每公顷经济果木林综合单价自 5475元至 22500元不等。

蓄水池:以蓄水量 40m3为例，每口蓄水池综合单价最低贵州织金县 6800元，最高贵州纳雍县19992元，平均为13400元。

排灌沟渠:仍以0.4m×0.4 m断面浆砌石渠为例，每公里综合单价 56000元。

沉沙凼:以容积1m3为例，每口沉沙凼综合单价最低云南牟定县 266元，最高四川岳池县1153元，平均为710元。

生产道路:以C 25混凝土预制板铺筑为例，路宽0.8m，预制板尺寸为0.8m×0.6m×0.05m，每公里综合单价 45000元。

不同地域、不同典型小流域主要措施的工程量、综合单价有显著的差异。

3.3 主要措施的效益

3.3.1 经济效益

坡耕地改梯地后，农作物和经济作物增产增收明显，经测算，增收比例能达到30%～100%。主要三类措施的增产、增收情况为:土坎坡改梯增产300～3480k g/hm2，增收 450～8100元/hm2;石坎坡改梯增产375～3480k g/hm2，增收 570～8100元/hm2;经济果木林增产 450～16800k g/hm2，增收1800～64500元 /hm2。

土坎坡改梯、石坎坡改梯在不配水的情况下增产作用不明显，但在配水的情况下增产作用十分明显，再加上种植效益更高的经济作物，产值比种植传统大田作物高3～5倍。如坡耕地种植玉米产值12000元/hm2，改梯后种植烤烟，产值可达到45000元/hm2以上;坡改梯种植经果林后产值平均在 60000元/hm2以上，远远高于种植大田农作物。

3.3.2 生态效益

坡耕地治理各类措施的蓄水、保土效益分别为:坡改梯保水 450～750m3/hm2，拦沙保土 45～90t/hm2;经济果木林保水300～450m3/hm2，拦沙保土30～45 t/hm2;蓄水池以蓄水量 40m3为例，保水 40～77m3/口。

4 坡耕地综合治理存在的主要问题

4.1 坡耕地面积数据资料较混乱

在调查中，发现难以掌握各县坡耕地准确数据，地方政府和有关部门受一些因素的影响都采取保守的方式沿用老的统计数据。本次调研发现规划采用的国土资源部门的统计数据与当地的实际情况有一定的差距，普遍存在“习惯亩”的情况，即以粮食产量来折算耕地面积，从而导致坡耕地面积统计数据普遍小于实际数据。

4.2 坡改梯工程利用效益不高

在水土保持重点工程中已建坡改梯工程普遍存在重建轻管的现象，大部分已建坡改梯工程仍在种植大田作物，坡改梯综合效益没有充分发挥，群众对坡改梯工程维修管护的积极性不高。主要原因是坡改梯工程配套灌溉设施不足，坡改梯地块较分散，没有与当地农业产业开发有效地结合起来;地方水保部门对水土保持工程效益的监测和分析工作较薄弱。

4.3 工程估算成本偏低，难以满足要求

目前，已有多个部门在实施坡改梯项目，工程建设管理要求和补助标准差异较大，已对水土保持主管部门实施的坡改梯工程造成很大的压力。若水土保持部门实施的坡改梯工程仍然按照水土保持概估算定额进行投资估算，地方水土保持部门很难保质保量地实施，需要考虑参照农村劳动力价格估算投资，提高坡改梯建设成本标准。当前农村外出务工劳动力比例较高，群众无偿参与水土保持工程的积极性不高，对将来工程实施会产生较大影响。

4.4 工程建设管理机制难以适应

各地在实施国家水土保持重点工程中，普遍要求实行“三制”，对坡改梯、坡面水系和作业道路等按照中央补助资金进行招标，由中标的施工企业实施，当地农民无法直接参与到工程建设中，导致农民对工程建设支持的积极性降低，甚至抵制部分项目的施工，影响了工程建设的整体布设和施工质量。希望水利部和国家发改委考虑水土保持工程的特点，切实把农民作为受益主体和工程建设的主体，照顾农民在工程建设中能够获得劳务收入的情况，对工程建设招投标制度进行修改，既保证国家资金使用安全和效益，又要充分照顾农民的切身利益。

5 坡耕地综合治理对策分析

坡耕地是山丘区耕地的重要组成部分，承担着支撑和保障山丘区群众生产生活基本需求的重要功能，是当前山丘区农村经济社会可持续发展不可或缺的宝贵资源。因此，开展坡耕地水土流失综合整治，对加强山丘区农业基础设施建设，改善农业生产和农民生活条件，提高基本农田数量，储地于民，储粮于民，加快山丘区小康社会建设步伐，保证国家粮食安全和和谐社会建设，具有十分重要的意义。建议国家尽快启动实施坡耕地综合整治工程。

5.1 突出规模治理，建立坡改梯综合治理体系

注重强化坡改梯灌溉水源设施和生产道路的配套建设，同时，坡改梯工程应与发展当地主导产业密切结合，切实提高坡改梯工程利用效益。建议坡改梯工程优先选择坡耕地分布集中、区域人口密度大、具有灌溉条件、工程实施后利用效益高的区域进行布局。川中、金沙江下游、怒江等区域规模治理面积宜在33hm2(500亩)以上，贵州石漠化区规模治理面积宜在13hm2(200亩)以上，有利于坡改梯灌溉水源设施和生产道路的配套工程建设，也有利于与发展地方农业主导产业紧密结合。

5.2 抓好技术改造，增加综合治理效益

建议在坡改梯工程实施过程中，设立坡改梯技术引进、示范推广、专题研究等专项经费，加强坡改梯技术创新和实用技术引进推广的力度，加强坡改梯工程建设成效的监测，加快平衡施肥、培肥改土、节水补灌等实用技术的推广，促进农业节本增效和农民增收，为不断提高坡改梯工程建设水平和建设效益提供有力的技术支撑。采用合理的耕作方式，对提高土壤防蚀保墒能力和增产也有重要作用，格网式垄作法和聚土垄作法都是目前较好的耕作方式。另一方面，进行集约化管理。据调查，人均基本农田达0.033～0.04hm2(0.5～0.6亩)即可满足农民对粮食的需求，人均农业产业用地0.033～0.067hm2(0.5～1亩)可保证农民在今后一定时期农业经济收入持续稳定地增长。要按照水土资源优化配置的要求进行建设，与当地农业主导产业紧密结合，积极推行集约化经营管理。

5.3 创新工程建管机制，实现规模效益

针对坡耕地治理任务大、单位面积投资集中、所需总投资巨大，而且当前多个部门正在实施坡耕地治理工程，项目管理要求和单位面积投资标准都存在较大差异的现状，建议首先在工程建设布局上要确定科学、可行的原则，按照先易后难、讲究效益、注重规模的原则，先行在满足原则要求的地区开展试点探索，再逐步推进。其次，要确定切实可行的单位面积投资标准和补助方式，确保工程任务能够全面完成。积极探索按照不同措施类型及功能进行中央补助。最后，建立符合当前基建项目管理总体要求和坡改梯工程建设管理实际的项目管理机制，调动地方政府、当地群众和地方水保部门实施好坡改梯工程的积极性和主动性。