创新型城市建设评价体系与评价方法探讨

周 纳

（1.湖南商学院 信息学院，长沙 410205；2.湖南大学 统计学院，长沙 410079）

1 创新型城市的内涵与要素

创新型城市这一概念至今没有统一的定义，不同领域的专家学者有不同的理解。一般认为，创新型城市是指主要依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素来驱动社会经济发展的城市，对其它区域具有辐射与引领作用；是在新经济条件下，以创新为核心驱动力的一种城市发展模式。创新型城市是能够激活创新主体的创新意识，集聚创新资源，发挥创新作用，创造创新成果，把创新作为基本驱动力来推动社会经济发展的城市，对所在城市群或更大范围内的其它区域具有辐射与引领作用。

创新型城市的内涵一般体现在涵盖发展模式创新、技术创新、组织创新、制度创新、文化创新、管理创新等在内的全方位的创新体系。从创新氛围来看，城市应拥有丰富的文化内涵；从创新主体来看，城市应是人才、科研机构、新产品研发的聚集点；从创新条件来看，城市应拥有齐全的、标准的城市设施设备，完善的创新政策、法律法规和城市文化等，能够为创新型城市建设提供优良的创新硬环境和软环境。西方学者在对几十个创新城市进行考察和研究之后，提出了创新型城市必须具备以下5个基本要素。

⑴创新主体。创新主体是指开展整个创新活动的行为主体，主要包括企业、大学和研究机构等。作为创新型城市建设的创新活动主要由创新主体来完成，创新主体是创新型城市中最重要的能动要素，其它要素均作为环境要素服务于创新能动要素，它是位于最顶端，是最重要的构成要素。

⑵创新资源。创新资源是指开展整个创新活动所需的人力、物力和财力等资源的总称，包括科技人才、科技投入、科技平台、资本要素和科技园区等要素。一般来说，城市的创新资源越丰富，则创新实力越雄厚，优势越突出，科技创新能力越强，具有较强的发展后劲。

⑶创新机制。创新机制是指推动创新体系有效运转的保障体系，包括科研经费筹集保障机制、科研创新组织与管理、创新激励与竞争、创新评价和监督机制等等。其中知识产权保护、科研人员学术自由保障、建立健全良好的科研体制等是创新机制建构的关键。

⑷创新环境。创新环境是城市维系和促进创新的基本保障。包括城市的基础设施、市场环境、政务环境、法律环境、金融环境、人文环境等等。其中创新精神、科学思想、价值导向、伦理道德、爱国主义精神等是人文环境的的核心内容。建设良好的科研环境，营造浓厚的创新氛围，对于激励和培育创新思维、造就创新人才、多出创新成果和实现可持续发展具有积极的促进作用，是推进知识创新工程，全面提高城市整体创新能力的有效保证。

⑸创新绩效。创新绩效是指城市创新活动所产生的业绩和效果。创新型城市建设的最终目的就是要通过科技、知识、人力、文化、体制等创新要素来驱动社会经济的发展。创新绩效主要体现在科技成果、社会经济发展、结构优化、节约资源、提高效益等方面。

2 创新型城市建设评价体系的设计

国内外对创新型城市评价指标体系的构建尚处在理论研究和实践探索之中，至今还没有一个公认的具有普遍推广价值的评价指标体系或评价模型。这是因为创新型城市的内涵是极为丰富的，创新型城市建设涉及到创新主体、创新资源、创新机制和创新环境四大建设的方方面面，亦涉及到科技创新能力、科技活动投入、科技活动产出、科技促进社会经济发展的各个方面；有的方面能够量化，有的方面则难以量化；即便能够量化的方面，有的则具有现成的统计平台，有的则不具备数据的可获得性；因此，创新型城市评价指标体系的构建具有一定的难度。我们认为创新型城市评价指标体系的构建应解决以下基本问题。

⑴评价指标体系构建的总体思路。创新型城市建设评价指标体系构建的总体思路应以创新型城市必须具备创新主体、创新资源、创新机制、创新环境和创新绩效等基本要素和两型社会建设的内涵为理论依据，借鉴国内外创新型城市建设和评价的实践经验，并考虑两型社会建设的评价要求，建立兼顾创新型城市建设与两型社会建设评价相结合的创新型城市评价指标体系。

⑵评价模块的设计。创新型城市建设评价内容的界定应兼顾两个方面，一是创新型城市必须具备创新主体、创新资源、创新机制、创新环境和创新绩效等基本要素，二是两型社会建设必须在资源节约与环境友好两个约束条件下实现社会经济的可持续发展的基本要素。因此，在创新绩效评价中应设置资源节约和环境友好评价要素。按照这一思路，我们认为创新型城市建设评价应包括创新主体、创新资源、创新机制、创新环境和创新绩效5大评价模块。

⑶评价指标体系的设计。创新型城市建设评价指标体系设计是评价内容的具体化和定量化，是评价模型建立的关键。为了保证评价指标体系设计能较为全面、准确地反映创新型城市建设的过程和绩效，应遵循以下原则：

①优化性原则。按照从局部优化到整体优化的思路，先优化设计各评价构面的指标群，最后集合形成整个评价模型的评价指标体系。

②系统性原则。各评价构面指标群应尽可能涵盖该子系统的主要要素，信息遗漏应控制在不影响最终测评的总体水平上。

③代表性原则。每个测评指标均应具有鉴别、反映新型城市建设的过程和绩效的功能，是最重要的质量指标（平均指标和相对指标）；每个评价构面的指标群应具有较强的整体评价功能，能够反映该评价构面所体现的创新过程和绩效的集中趋势。

④可行性原则。每个测评指标必须在明确质的规定性的基础上，具有可度量性和可操作性，能尽可能利用现有的统计数据。凡不能量化的评价要素，或者缺乏数据来源的评价指标，应不纳入评价指标体系之中，或寻找其他量化指标来替代。

⑤可比性原则。评价指标体系设计应能进行动态比较和横向比较。创新型城市建设评价指标体系设计不仅应能进行动态跟踪比较，而且应能进行城市间的横向比较，因此，评价指标体系设计应遵循可比性原则。

按照以上原则，我们设计的创新型城市建设评价指标体系如右表所示，共包括5个模块、50个评价指标，各评价模块的要点说明如下：

①创新主体模块。共设置了6个主要评价指标，涉及企业、科研机构、大学、企业、科技园区和A&D人员等创新主体要素。实际应用中，亦可根据需要和数据取得的可能性增列万人拥有科技中介与服务机构等评价指标。由这6个主要评价指标可合成创新主体指数。

②创新资源模块。共设置了11个主要评价指标，基本上涵盖了科技人才、科技投入、科技平台、资本要素等创新资源要素。由这11个主要评价指标可合成创新创新资源指数。实际应用中，若能取得可靠的数据，亦可增列万人拥有博士后科研流动站和中心、万人拥有科技企业孵化器个数、科研机构人均总资产、人均科技信贷额等评价指标。

创新型城市建设综合评价指标体系

③创新机制模块。共设置了8个主要评价指标，主要涉及科研经费保障与筹集机制、创新机制制度、知识产权保护、科研创新组织与管理、创新激励与竞争、科研人员学术自由保障等要素。由这8个主要评价指标可合成创新机制指数。由于创新机制难以进行客观的量化，因而创新机制的评价是一个难点，故本模块中较多地引入了满意度评价指标。

④创新环境模块。共设置了10个主要评价指标，主要涉及城市创新总体环境、城市公共服务、城市基础设施、信息环境、技术市场、第三产业发展、就业者文化素质等要素。由这10个主要评价指标可合成创新环境指数。由于创新环境涉及的要素很多，本模块设置的评价指标基本上体现了创新环境的主要方面；实际应用中，亦可增列市场环境、政务环境、法律环境、金融环境、人文环境等方面的满意度评价指标。

⑤创新绩效模块。共设置了15个主要评价指标，主要涉及科技成果、社会经济发展、结构优化、节约资源、提高效益、环境友好等方面。由这15个主要评价指标可合成创新绩效指数。由于创新绩效是创新型城市建设评价的重点，实际应用中，亦可划分为科技成果、社会经济发展、结构优化、节约资源、提高效益、环境友好等二级绩效模块，并分别设置相应的主要评价指标进行评价。

由以上5大评价模块和50个评价指标组成的创新型城市建设评价体系是一个有机联系的整体，其中创新主体是创新型城市建设的能动要素，创新资源是创新型城市建设的基础，创新机制和创新环境是创新型城市建设的保障，创新绩效是创新型城市建设的最终结果。由创新主体指数、创新资源指数、创新机制指数、创新环境指数和创新绩效指数可合成创新型城市建设总指数。

3 创新型城市建设评价方法的设计

⑴评价边界的确定。创新型城市建设绩效评价的空间范围（边界），即凡地域范围内从事知识、科技和产品创新活动的各级各类企业、事业、高等学校、科研院所等单位和个人，无论他们的隶属关系如何，都应纳入评价的空间范围。统计数据应以“全市地域属”为口径，而不采用“城市地方属”为口径。这样处理有利于正确评价创新型城市建设的绩效，也有利于横向比较。

⑵评价基准的选择。创新型城市建设评价的对比基准有标准值或目标值、基期值、全省平均值、全国平均值、先进省会城市值等等。目前。全国尚无统一的创新型城市建设的评价标准值或目标值，同时标准值或目标值本身具有时间约束和空间约束，区域性的创新型城市建设评价的标准值或目标值的制定具有较大的难度。因此，在无可供依据的评价标准值或目标值的条件下，我们主要采用基期值、全省平均值、全国平均值作为对比的基准，即通过动态比较和横向比较对特定城市的创新型城市建设的过程和绩效进行动态追踪和评估，用以揭示特定城市的创新型城市建设的发展趋势和比较差距。

⑶评价方法的选择。创新型城市建设评价是一种综合性的多元评价，可供选择的评价方法较多，其中加权平均综合指数法是最常用的评价方法。即运用统计学中的加权平均综合指数法公式，先求各评价指标的个体指数（X1/X0），然后，用加权平均法测度各评价模块的综合指数，最后合成创新型城市建设总指数（CDI）。测度公式为

综合指数的测度应注意以下几点：

①评价指标体系应尽可能涵盖创新型城市建设的各个主要方面，评价指标应有系统性、代表性和可操作性，同时，评价指标应尽可能都采用正指标。当评价指标为逆指标时，公式中的个体指数（X1/X0）应改为（X0/X1），这样处理能使逆指标转换为正指标的个体指数。

②权数W的确定应根据各评价指标或评价模块的重要性进行设计的，权数之和应等于100。权数的确定既可考虑各评价指标或评价模块的重要性，也可借鉴国内同类研究方案中的权数进行综合确定。

③当测度公式中的为基期水平时，测度的结果则为创新型城市建设综合动态指数；当为创新型城市建设的目标值时，测度的结果则为创新型城市建设综合实现程度指数；当为比较基准值（全省或全国平均值或先进水平值）时，测度的结果则为创新型城市综合比较指数。

④创新型城市建设的综合测度和评价，除了测度创新型城市综合指数进行评价之外，还可运用因子分析法、聚类分析法、多元回归分析法进行分析。

⑷评价数据的采集和处理。创新型城市建设评价是一种综合性的多元评价，需要大量的社会经济和科技统计基础数据为依据。为此，实证评价中的统计基础数据应以特定城市的《统计年鉴》、《科技统计年鉴》等提供的统计基础数据为依据。某些评价指标如科技人员对创新机制制度的满意度、科技人员对创新环境的满意度、科技人员对政府公共服务的满意度、科技人员对知识产权保护的满意度、科技人员对创新组织与管理的满意度、科技人员对创新激励与竞争的满意度、科研人员学术自由保障满意度、城市居民环境友好满意度等往往缺少现成的数据，可采用问卷调查的方法搜集数据。在进行综合比较评价时，由于地域规模不同，总量指标不具有横向可比性，为此，需将总量指标转换为人均指标、强度指标或相对指标，才能进行横向比较，即采用平均指标和相对指标计算特定城市与全省城市和全国城市相比的综合比较指数，用以说明特定城市在创新型城市建设方面的比较差距和比较优势。

⑸评价结果的应用。创新型城市建设评价的结果应用主要有两个方面，一是能跟踪反映创新型城市建设的综合动态、程度和比较差距，可对不同城市的创新型城市建设的绩效作出综合评价和排序；二是可对特定区域的创新型城市建设进行诊断，评价创新型城市建设过程中存在的优势和劣势，有哪些关键因素影响了创新型城市的建设，分析问题产生的内在原因和外在原因，提出加强创新型城市建设的具体对策，为加强城市创新活动调控、制定创新政策提供依据。

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