我国社会保障制度收入再分配职能分析

赵 桂 芝， 王 艳 萍

（1.辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳 110036；2.河南财经学院经济学院，河南 郑州 450002）

一、我国社会保障制度收入再分配的原理与机制

1．社会保障制度的内涵与宗旨

所谓社会保障，是指以国家或政府为主体，依据法律规定，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因出现生活困难时给予资助，以保障其基本生活的制度。通常而言，社会保障制度通过多种社会保险形式（诸如养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、残障保险、工伤保险等）对居民在收入能力或工作机会遇到困难时，提供基本收入保障，其宗旨是让居民享受政府提供的社会救助和社会福利。正是基于此，社会保障制度成为政府履行收入再分配职能、保障社会稳定的重要途径和手段。

2．社会保障促进收入分配公平的原理与机制

社会保障促进收入再分配主要是基于市场机制在收入分配方面存在“失灵”现象。市场经济条件下，由于市场分配所依据的竞争机制和优胜劣汰原则，导致市场主导的初次分配结果是必然产生财富和收入在社会成员之间的分配不平等、贫富悬殊甚至两极分化，这不仅不利于经济的可持续发展，更不利于社会和谐。因此，制定与实施具有矫正性的再分配制度与政策，促进收入分配公平，特别是对收入遇到困难的群体进行基本保障成为政府的重要职责，而社会保障制度即是世界各国普遍采用的政策与措施。

社会保障促进收入公平的机制主要体现为社会保障资金来源于全社会具有收入的广大成员，而社会保障资金支出对象或受益群体则主要是低收入者或困难群体，因此，社会保障这种普遍征收与有侧重的支出制度设计、实施的过程本身，就是履行其收入再分配职能、缩小收入差距、促进社会公平的过程。社会保障制度存在不同的模式，不同模式的社会保障制度其收入再分配职能履行机制、作用路径、作用范围、作用强度都存在差异。如政府采用现收现付制，则社会保障资金主要来自于正在工作的人群，而社会保障资金的支出对象则是已经退休的群体，这种社会保障制度的收入再分配主要体现代际之间的收入再分配；而若政府采用完全基金制（即根据社会保险将来的给付需要，有计划地将筹集的保费建立基金，以保证未来的给付需要），则其收入再分配的作用主要体现于社会保障资金从富裕家庭到贫穷家庭的财富转移，对收入分配影响更多地体现为横向之间的收入再分配。

二、我国社会保障制度收入再分配职能实证分析

通常而言，一国社会保障制度的收入再分配地位与作用被认知和重视的程度，取决于其经济运行体制选择和经济社会发展状况。我国的社会保障制度建立于20世纪80年代，其初衷是出于经济发展的需要，是作为经济体制改革的配套措施。[1]以失业保险、养老保险及医疗保险等为主的基本社会保障制度为经济体制改革顺利进行发挥了积极作用。随着经济体制改革的日益深入和经济的快速发展，社会保障制度收入再分配实践不断向纵深拓展，并成为我国构建小康社会的重要组成部分。但现实情况是：

1．社会保障基金规模相对不足，履行收入再分配职能力不从心

社会保障基金规模是社会保障制度有效发挥收入再分配职能的前提条件和必要保证，只有足够大的社会保障资金规模才能保证社会成员基本生活出现困难时切实发挥其应有的保障作用。否则，将会形成财力捉襟见肘、社会保障的收入再分配作用难以发挥的尴尬局面。20世纪80年代以来，我国基本社会保障的基金收支规模逐渐扩大，特别是1998年以来以年均20%左右的速度增长，[2]使我国社会保障基金规模有了较大幅度增加，但与世界多数市场经济国家相比，我国财政社会保障资金的支出比重却相对过小。如1991年，瑞典、英国、加拿大、美国社会保障支出占中央财政支出的比重分别为 56.4%、31.8%、36.4%、28.7%，欧盟国家社会保障资金中有36%来自于一般税（1994），[3]而我国的财政支出中社会保障所占份额始终低于15%。并且财政社会保障支出的增长不稳定，最高时达到77.52%，最低时则仅为1.53%。[4]面对城市化进程加快、就业形势严峻以及老龄化等问题的存在，我国社会保障的资金需求（如养老基金的需求）迅速膨胀，失业保险基金、医疗保险基金需求不断扩张，而社会保障在资金筹集来源与方式上始终未能实现实质性突破，无论是财政支出中社会保障支出比重的有效提高，还是社会筹集渠道的突破性拓展都没有相应的制度保证。这一方面造成社会保障资金短缺，同时也从根源上制约着社会保障制度对收入差距的有效调节，使其履行收入再分配职能显得力不从心。

2．现行的偏向于城市的社会保障支付制度对城乡收入差距产生“逆向调节”

我国社会保障制度是随市场经济改革而产生、并随市场经济改革深入而发展的。但三十多年的市场经济改革主要是围绕企业改制在城市范围内逐渐展开，社会保障制度的建立与完善也主要是针对城镇企事业单位职工的养老、医疗与行政事业单位离退休以及抚恤和社会福利救济等。因此，我国社会保障支出具有城市偏向性，农村居民享受到的财政保障支出总体水平远远低于城镇居民，导致城乡居民的初次分配收入差距经过财政社会保障支出后进一步扩大。通过比较城乡居民收入来源的构成情况，不难看出我国财政的保障性支出的城乡差别对城乡居民收入差距的逆向调节与影响（如表1所示）。

1998～2007年间，农村居民收入来源中，来自财政的具有保障性质的收入（转移性收入）占其总收入的比重在3%～5%之间，并且呈现不稳定特征。而城镇居民来自财政的具有保障性的收入（转移性收入）比重则在19%～25%之间，除2002年以外，城镇居民转移性收入占总收入比重呈现持续增高态势；城乡居民在获得转移支付性收入之后的城乡收入比反而较获得转移性收入前的城乡收入比有所增大。这说明我国财政转移性支出具有明显的偏城市特征，财政转移性收入对城乡居民收入差距产生了“逆向调节”作用。

3．相对封闭的社会保障制度在一定程度上固化了区域间居民收入差距

一般而言，若要社会保障制度较好地发挥收入再分配职能，要求在一国范围之内实行大体一致的社会保障制度。否则在不同地区、不同层次的居民之间得到的社会保障是很难一致的，社会保障调节机制也就难以真正发挥调节收入差距的作用。我国现行的社会保障基金统筹层次远没有达到全国统筹，而且在基金累计与使用上相对封闭，互济性弱，基金基本不能调剂，一定程度上固化或加大了居民收入分配的地区差距。如在养老保险制度方面，东部沿海经济发达区域积累基金存在较多盈余，而东北等部分省区基金累计结余很少，支付压力极大，进而造成不同区域的社会保障待遇的差异，这种差异在一定程度上固化甚至加剧了地区收入差距，不利于居民收入差距的调节与控制。

4．相关配套制度不健全,导致社会保障制度对居民收入差距存在一定程度的“调节错位”

就业登记与统计调查制度不健全、工资调查与统计信息不对称等因素，致使我国社会保障制度执行中存在一些不适合的人群得到社会保障资助，如领取失业津贴却隐性就业的现象并不鲜见，[5]弄虚作假提前退休现象大量存在，将我国实际平均退休年龄降低，给统筹账户带来难以承受的压力，而一些农村困难群体由于信息不对称等原因，却难以得到社会保障的应有扶持与帮助，造成我国社会保障资源短缺与社会福利资源浪费并存的境况，造成社会保障制度对居民收入差距产生“调节错位”问题。

三、强化社会保障制度收入再分配职能的对策选择

随着我国社会保障制度的建立和日渐完善，对低收入者的基本生活保障等发挥了积极作用。但由于种种原因，我国社会保障制度的收入再分配功能却在一定范围、一定程度上存在逆向调节，既不符合社会保障制度的初衷与目标，也不利于社会公正与公平，亟待寻找对策以增强社会保障制度的再分配功能。为此应注重以下几方面：

1．与时俱进，更新理念，明确我国社会保障制度目标的公平优先性

经过三十多年的市场经济改革，我国的经济和社会状况发生了深刻变化。经济的持续、快速增长让世界瞩目，发展的奇迹让国人自豪，但贫富差距悬殊、收入差距过大也是经济和社会发展中的热点、难点与焦点问题，缩小收入差距已成为经济和社会发展中的主要问题之一。因此，我们应与时俱进，更新发展理念，根据初次分配重效率、二次分配重公平的原则，[6]强化社会保障制度的公平优先性，以确保社会保障制度维护公正，促进公平。

表1 财政转移性支出对城乡居民收入差距的影响

2．以公平为本，矫正社会保障支出的城市倾向问题

我国社会保障对收入分配调节功能弱化甚至逆向调节的根源主要在于偏向城市的社会保障支出特征，社会保障资金对农村居民支出则相对“缺位”。因此，应理性思考现行社会保障制度的缺陷与不足，重视和加快农村社会保障制度的建立与完善，以使我国社会保障制度真正起到社会“安全网”的作用。一方面要积极关注进城务工农村居民的社会保障问题，逐步将进城务工农村居民纳入城镇医疗、养老及工伤保险等社会保险体系；另一方面要借鉴城镇居民社会保障制度的发展经验，逐步建立农村范围的医疗保险、养老保险乃至最低生活保障制度，以逐步矫正我国社会保障制度再分配功能弱化甚至“逆向调节”的状况。

3．扩大社会保障资金来源，有效突破社会保障收支瓶颈

社会保障资金规模的大小是其有效发挥收入再分配职能的前提和基础，根据我国以构建和谐社会为目标，以促进社会公平为宗旨的形势特征，寻求对策扩大社会保障资金来源，缓解收支矛盾。为此，首先应借鉴美国等市场经济国家运用社会保障促进收入分配公平的经验，加大财政对社会保障支出的支持力度，提高财政支出中的社会保障支出比重，切实履行公共财政职能。其次，适时将事业单位职工纳入养老保险范围，有效增加社会保障资金来源，扩大社会保障资金规模，突破社会保障收支瓶颈。第三，通过激励措施发挥各种社会团体和组织在社会保障事业发展中的作用，[7]构建多角度、多层次的社会保障制度体系，为我国社会保障制度的可持续发展建立充足的后备基金，以保证我国社会保障收入再分配功能的有效履行。

4．强化社会保障支出管理，确保社会保障支出流向低收入群体

社会保障制度的收支过程是庞大复杂的系统工程，社会保障资金的支出更是如此，如何使社会保障资金切实支付给真正需要的人群，通过对低收入者的资助与保障实现收入再分配的正向调节，需要一系列的配套制度体系作为基础条件，如严格的就业登记审查制度、工资调查与统计制度、家庭人口及收入登记制度乃至离退休制度等，只有切实做好这些基础工作，才能确保社会保障支出流向低收入群体，真正发挥其收入再分配的作用。

另外，还应当结合我国财政体制改革制定相应的制度与政策，建立社会保障基金在横向区域间的调节机制，减少和杜绝社会保障在区域、行业乃至部门间的不合理差异，并有计划地逐步提高社会保障统筹层次，推动我国社会保障制度在全国范围切实履行缩小收入差距、促进收入公平的收入再分配职能。

[1]刘志英.社会保障再分配理论及其政策实践[J].商业时代，2006（28）：56-57、65.

[2]张东升，刘浩，王小卓.中国居民收入分配年度报告[M].北京：经济科学出版社，2008：128.

[3]陆解芬，王红领，朱玉林.促进收入分配公平的社会保障制度对策[J].经济体制改革，2003（5）：24-26.

[4]中国财政年鉴编辑委员会.中国财政年鉴（2005年）[M].北京：中国财政杂志社，2006：379.

[5]侯明喜.防范社会保障体制对收入分配的逆向转移[J].经济体制改革，2007（4）：137-140.

[6]刘培，焦振华.美国社会保障调节收入分配差距的措施与启示[J].商场现代化，2007（9）：80.

[7]齐洪昌.社会保障制度中公平与效率探析[J].人口与经济，2002（10）：149-151.