和谐社会视阈下的社区工作者队伍建设研究--------以湖州市吴兴区为例*

王 柱 国

(湖州职业技术学院 服务地方办, 浙江 湖州 313000)

“社区工作者”是我国社区建设过程中出现的一个新名词，主要是指从事社区建设和服务的专职和兼职人员。[1](P131)本文所提及的社区工作者是指社区专职工作者,即社区居民委员会的所有成员,包括社区党组织书记、副书记与社区居委会主任副主任及普通工作人员。新时期，社区工作者队伍是在市场经济条件下，随着我国社区建设发展的需要，以及借鉴国外社区发展的经验而发展起来的。

一、加强社区工作者队伍建设的必要性

社区是社会的基本单位，只有社区和谐，社会和谐才有坚实的基础。可以说，构建和谐社会的居民群体在社区，构建和谐社会的矛盾汇集在社区，同时，构建和谐社会的任务也应在社区落实。知识经济时代，人已经成为最重要的资源。因此,构建和谐社区，人才队伍建设是重中之重。目前，建立和健全高素质的“社区工作者”及其“队伍”是时代进步和形势发展的需要。

(一)加强社区工作者队伍建设是建设中国特色社会主义的需要

当前，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有企业改制退位，大量的“单位人”变成“社会人”，原先由单位解决的社会问题逐渐被推向了社会，这便驱使社区居民对社区服务的需求大大增加。同时，随着我国改革逐渐进入“深水区”，政府的职能正处于不断的转变中。从这一视角来看，“小政府、大社会”已成为社会发展的必然，从政府和单位转移出来的诸多工作需要社区来承接。这既给社区发展带来了新的变化、新的机遇，同时也给社区工作者带来了前所未有的压力。

(二)加强社区工作者队伍建设是拓宽就业渠道，实施全民创业的需要

实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业是党中央的一项重要战略举措。引导和帮助社区居民自主创业，是社区服务的一项重要内容。社区工作者要履行好这一职能，必须进行宣传教育，营造氛围，并积极为社区居民提供创业指导、技能培训、政策咨询等服务。

(三)加强社区工作者队伍建设是更好地服务居民群众的需要

时代在进步，社区居民的生活质量也在不断提高。他们对社会公共服务的要求逐步由生存型向发展型转变，希望政府和社会能提供更加专业化和人性化的服务。他们要求社区环境优美、生活安全舒适、心情舒畅愉悦，以往传统单一的行政管理方式和落后的工作手段、方法已不能满足他们的需要。社区工作者应该提供适应市场经济和社区广大群众生活需求的社会管理和服务。

(四)加强社区工作者队伍建设是有效缓解社会矛盾的需要

随着改革开放步伐的不断深入，城市面貌日新月异。但也必须看到，城市不同社会群体之间的矛盾凸显，并呈复杂性、尖锐性的态势。笔者通过对吴兴区几个社区的调研了解到，社区已逐步成为社会各类矛盾的汇集区，成为社会治安、社会稳定的前沿阵地。除了因城市建设引起的纠纷，保障制度不完善引发的弱势群体生活困难、住房紧张、失业待岗等常见纠纷外，分配不公、收入悬殊等社会问题的存在也影响着社会稳定。要解决好这些问题，必须有新的思路和新的方法。实践证明，社区工作者在增强社区功能、缓解社会矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会等方面有着不可替代作用。

二、湖州市吴兴区社区工作者队伍现状调查

近来，笔者对湖州市吴兴区社区工作者队伍建设的现状进行了专项调研。调查表明，近年来，吴兴区较为重视社区工作者队伍的建设。2007年，吴兴区委、区政府出台了《吴兴区社区工作者管理办法》，提出了社区管理的总体目标。几年来，吴兴区通过规范招聘、强化培训、严格考核、实践煅炼，培养和造就了一支政策性强、业务精通、结构合理、群众满意、组织放心的社区工作者队伍。表现在：(1)社区工作者的年龄结构得以优化。过去清一色50岁以上的中老年社区工作者被平均年龄30～40岁的年轻同志所替代。新参加社区工作的同志年富力强，工作积极性较高。(2)为提高这些新同志的工作水平，各主管部门积极推动在职社区工作者参加党校函授教育，使这些同志的学历得以提高。(3)逐步建立和完善社区干部分级培训制度。培训内容包括党建知识、政治理论、专业知识、个案实务、岗位技能等。(4)初步施行人员考核评议机制。当然，不可否认，就整体发展而言，吴兴区社区工作者队伍还存在一些问题。

(一)社区工作负担重,工作效率不高

随着改革的不断深化，城市化进程的不断加快，过去由党政机关、企业事业单位承担的一些任务开始向社区转移，很多工作交由社区承担。社区职能增加了，同时社区工作的难度、强度也随之上升，由此带来了社区工作者工作任务过重的问题。经统计，吴兴区几个社区居委会的常规性工作达110多项，其中也涵盖了区党委、区政府、主管街道办事处等各单位的工作。社区干部把自己的工作形象地比喻为:“下面一根针,上面千条线”，“社区是个筐,什么都可装。”超负的工作量,影响了社区工作的效率，导致某些工作不到位，引起了部分社区居民的不满。2009年秋，笔者曾在吴兴5个社区挑选50名居民作了专题调查。结果显示，10%的居民对社区工作者的工作表示很满意，40%的居民对社区工作者的工作表示比较满意，32%的居民表示不太满意，很不满意的为零(参见表1)。意见集中体现为：“社区工作者存在搪塞应付的现象，对居民提出的意见不予回应或不及时回应”，“居委会行动不力且拖沓。”社区工作者作出的回应是：“我们不排除自己主观上不努力的因素，但我们承担的行政性工作太多,穷予应付。诸如协税、计划生育、协助拆违等也都成了我们的工作。”“社区干部没有行政执法权,代行政府职责名不正、言不顺,工作很难开展。”由此可见，超范围的工作职责和工作量过重影响了社区工作者正常工作的开展。

表1 吴兴区社区工作者工作满意度调查表

(二)社区工作者专业化程度不高，性别结构不合理

和谐社区建设需要相适应的社区工作者数量，也需要提高社区工作者的素质。以吴兴区为例，吴兴区现有的社区工作者专业化水平和学历层次较低，大多数社区工作者没有接受过系统的专业教育，对社区工作缺乏了解；部分社区干部除了完成上级交办的工作外，不知从何处着手开展社区工作，难以打开工作局面。他们对社区的突发事件往往束手无策。此外，社区工作者的男女比例、年龄结构不合理。在吴兴区现有的244名社区工作者中女性222人，占91%；男性22人，仅占9%(参见表2)。尽管女性具有细腻、细心、坚韧的优点，但对繁重、复杂的社区工作往往力不从心。

表2 吴兴区社区工作者性别、年龄、学历情况统计表

(三)考核制度有待完善

考核制度是对社区工作者进行工作评价的重要手段，也是加强社区管理制度建设的重要环节。自绩效管理在我国行政管理机关推行以来，考核制度发挥了愈来愈重要的作用。实施科学有效的考核有利于提高社区工作者的整体素质。但在实际的操作过程中还是出现了诸多不足。有些街道、社区怕麻烦，自行其是，随意简化考核内容与考核程序。民主测评中因碍于情面，只讲成绩优点，不说缺点。于是，出现了“干多干少一个样，干好干坏一个样，干和不干一个样”的问题。比如在优秀与不称职等次的确定上，个别社区的通常做法是优秀等级轮流坐庄，老好人可以被推荐为优秀等级，而工作突出、原则性强的同志并不一定能被评为优秀；那些工作表现差，应定为不称职的，只要不是违规受到处分，大都定为称职。原本，考核的结果可以作为各类专项事务的评价依据和反映社区工作者综合能力的主要材料，但由于主管部门对平时考核把关不严，从而使考核最终失去了权威性。

三、加强社区工作者队伍建设的建议和思考

为贯彻执行第十二次全国民政会议部署的“要高度重视社区工作者队伍的建设，形成以行政力量为主导、专业力量为支撑、公众力量为基础的社区工作人才资源保障格局”*引自回良玉副总理在第十二次全国民政工作会议上的讲话。的工作任务，笔者以为，在社区工作者队伍建设上必须在“培养体系、使用机制、评价体系、激励机制”等具体做法上下功夫，以确保吴兴区社区建设“全市示范、全省领先”的地位。

(一)强化社区工作者培养体系

人才培养是队伍建设的基础。针对社区工作者专业化程度不高的现状，应加强社区工作人员的专业培训和学历教育，使之逐步实现专业化和职业化。

1.拓宽选拔范围，实行资格准入 深化社区工作者选任机制改革，是保证社区工作者队伍充满生机的关键。为了更好地开发社区工作人才资源，一方面要用好公开招聘大学毕业生这一“主渠道”，同时要扩大选人视野，积极尝试公开选拔、竞争上岗等形式，从复转军人、街道机关年轻干部等人群中，选聘一批文化素质高、组织协调能力强、有良好沟通能力和热心社区建设的人才。另一方面要对社区工作者实行职业资格制度，以保证选任工作的质量。凡从事社区工作的，要具备“社会工作专业资格证书”，并以此作为他们职业发展的前置条件。

2.积极开展专业培训和教育，实践人才规划 在推进社区工作者队伍职业化建设的过程中，需要健全多种人才培养机制，以拓宽其发展空间，有效激活其工作的主动性和积极性。(1)开展专业培训。培训是一种短、平、快的人才培养方式。[2](P72-73)通过培训，可以学到社区工作的知识和方法，提高理论素养和水平，把传统的社区工作方法和现代的工作理念有机结合起来。吴兴区应借助湖州社区大学等专业教学机构，认真组织实施相关培训。(2)要运用好湖州社区大学等高等教育机构的资源优势，为社区工作者提高学历创建一个平台。学历教育具有基础性和系统性的特征，具有后发优势。从长远看，要提高社区工作者队伍的整体素质必须重视学历教育。社区工作者通过学历教育，可以提升专业水平，为日后的发展和转变打下良好基础。(3)要让社区工作者及时更新、补充和拓宽专业知识。

(二)健全社区工作者使用机制

人才使用是队伍建设的关键。湖州市民政局、吴兴区社管办等领导单位应充分发挥社区工作者“小巷总理”的作用，调动其工作积极性，发挥其在社区建设上的主力军作用，并组织社区志愿者进行志愿活动，积极配合社区工作者开展工作。

1.发挥社区工作者议事者和决策者的作用 社区工作者是社区居民利益的代表者，是社区事务的议事者和决策者；同时又是对社区居民进行专业化服务的实施者，在社区工作中处于执行者的地位。主管部门应当充分发挥社区工作者“小巷总理”的作用，监督和管理的作用，以真正体现居民自治。

2.进行社区工作岗位的优化设置 岗位设置是社区工作者工作的前提。开展社区工作的岗位设置，是推进社区工作者队伍建设的基础性工作。目前，民政部社区工作岗位的政策性文件已明确了社区工作的职业领域、专业岗位、专业组成人员，并要求进一步优化社区工作者的职业资格、岗位培训、招聘任用等日常管理制度。为此，吴兴区也应尽快出台社区工作者的岗位条件。

3.积极探索社区工作者和“义工”(志愿者)联动发展的模式 在推进专业化、职业化社区工作者队伍建设中，应提倡社区工作者和志愿者(义工)联动发展的思路。[3](P102)社区工作者是专职社会工作人员，而“义工”志愿者则是兼职社会工作人员。由于社区工作者承担的工作过于繁重，一些社区服务工作可以发挥兼职“义工”(志愿者)的作用，如鼓励“大学生、离退休人员、爱心人士”到社区从事一定时间的志愿服务。同时，可以利用新闻媒介广泛宣传“义工”志愿者,使其感到高尚、自豪，让社会认识到义工的劳动价值。培育非政府组织，如成立社区社会工作志愿者协会，进行专业化管理，形成一支支以所在社区为核心，以兼职为主,以相关专业知识为背景的社区服务队伍。

(三)规范社区工作者评价考核体系

1.建立科学规范的考核指标体系 必须从规范职业标准入手，建立以业绩为依据，由品德、知识、能力等要素构成的社区工作者综合考核评价指标体系。[4](1)制定不同层次、不同职务的考核体系和考核标准，对社区工作者考核的内容(包括德、能、勤、绩、廉)进行细化，构建统一规范的考核要素体系，并做到不同层次不同级别的社区工作者有不同的考核要求。从总体上讲，考核内容要注重实效性，避免随意性，并与各方面的实际紧密结合。(2)考核标准切忌形式主义、模棱两可，不留有自由裁量的空间与余地，杜绝单凭主观意愿或随大流评定等级的现象。

2.增强考核制度的激励功能 必须强化考核制度的正、负激励功能。[5](1)调整各等次的比例。应当扩大优秀等次的比例，提高广大社区工作者争先创优的积极性。要进一步明确基本称职与不称职等次确定的标准、条件，使之发挥警示作用，增强社区工作者的危机意识。(2)完善考核结果使用规定。要对考核优秀的社区工作者在职务晋升、转编、培训、奖励等方面的优先政策作出具体规定。同时，要加大对不称职等次人员的惩戒力度，对考核为基本称职或考核虽为称职但考核末位者，在惩戒方面也应有相应而具体的规定。(3)兑现年度考核结果。动真的，来实的，通过考核工作，营造竞争向上的氛围，使每一个社区工作者受到震动，有压力、有紧迫感。

3.加大平时考核工作力度 注重平时考核，加大平时考核力度，必须抓好以下环节：(1)健全制度规范。提高平时考核的地位，建章立制，形成规范，以确保平时考核真正落到实处。如建立月工作实绩考核登记制度、日常考评登记制度、个人能力素质登记制度等，使平时考核用科学规范的制度得以保证。(2)考核内容、标准要明晰具体。平时考核内容主要包括个人能力素质与各阶段工作成绩、工作质量与工作效率等。要实行定量考核，并且标准要具体明确。另外，平时考核在方法上要力求简便易行、便于操作。(3)要注重平时考核资料的备案登记。要建立健全平时考核工作台帐、工作实绩档案及考核手册等，为年度考核提供全面、可靠、准确的依据。

(四)构建社区工作者激励机制

人才激励是队伍建设的重要保障。社区工作者激励机制的重点是逐步提高政治待遇、工作薪酬。

1.提升社区社会工作者的政治待遇 应该为社区社会工作者提供广阔的发展空间，如：工作满一定年限的社区工作者可以在同等条件下优先进入公务员的制度；提拔几个特别优秀的社区工作者到乡镇、街道领导岗位当中；市、区人大代表、政协委员名额适当向社区工作者倾斜。同时，社会要营造一种尊重社区工作者的氛围，使他们感到做社区工作的光荣。笔者相信，若干年后，社区工作者这个职业会像教师、律师、医生一样，成为人们尊重和向往的职业。

2.规范社区工作者的薪酬待遇 待遇问题直接影响社区工作者队伍的稳定。要研究制定更加合理的社区工作者薪酬制度。[6]薪酬设定要反映现实，要做到社区工作者的收入与工作岗位、任职年限、工作实绩挂钩，要考虑社区工作者的工作量，薪酬标准要向他们适当倾斜。同时，应在现有基础上增加“社会保险费、住房公积金”的支付标准，工资整体水平要向同级事业单位标准靠拢，解除他们的后顾之忧。主管部门要求社区协助完成的社会事务，应以加班费的形式拨付津贴。对在社区工作满一定年限的工作者，应提供“带薪年休、体检、集体旅游”等相应的福利待遇。此外，政府要进一步加大针对“社区卫生、社区文化、社区安全”等方面的投入与支持，减少社区工作量。总之，要通过多方面的努力使社区工作者的待遇得以保障，从而保持社区工作者队伍的稳定，推进和谐社区的建设。

参考文献：

[1] 徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2001.

[2] 多吉才让.社区工作指南[M].北京：中国社会出版社，2001.

[3] 胡宗山.社区自治实务[M].武汉：武汉出版社,2004.

[4] 徐 麟.上海着力打造社区工作发展格局[J].社会福利，2007,(1).

[5] 李立国.明确任务 采取措施 倾力打造社区工作人才队伍[J].社会福利,2007,(1).

[6] 万雪芬.和谐社会视阈下的社区社会工作者队伍建设[J].江南论坛,2009,(6).