2010:减税,还是税制改革?

刘 彦 方可成

新年伊始,2010年税收政策的一些密集调整和财税体制改革的新动向,引起了公众极大关注。

继去年减免企业和居民税收负担5000亿元之后,作为积极财政政策一部分的结构性减税,将在2010年继续实施。其中,最引人关注的是增值税和个人所得税的调整动向。同时,动议之中的资源税可能开征、物业税全国空转等问题也同样备受关注。

为了解下一步结构性减税计划,以及减税与经济发展、减税与财税体制改革之间的关系等问题,《中国新闻周刊》特约财政部财科所所长贾康、社科院财贸所副所长高培勇进行了一次对话。

结构性减税新动向

中国新闻周刊:近日,国家税务总局召开全国税务工作会议,局长肖捷提出,2010年要继续落实结构性减税政策,不断增强税收调控职能。结构性减税在2010年还会有哪些新动向?

高培勇:作为积极财政政策的内容之一,结构性减税在2008年10月开始提出。核心是增支和减税。结构性减税和普通减税的差异有三条:第一,它不是全面地减,而是有选择性地减;第二,它不是大规模地减,而是有限度地减;第三,它也不是增减互抵之后净效用为零,而是实实在在地要减轻企业和居民的负担。

2010年,大家肯定依然对减税充满期待。2010年结构性减税能做些什么?我个人将之表述为三个层次。

一、过去已经推出的减税项目,如果不是短期的安排,那么2010年仍然要继续实施下去。比如2008年推出的企业所得税两法合并,类似这样的已经深入到税制安排层面的改革,2010年以及更长的时间内肯定要继续坚持下去。

二、在过去两年间推出的有时限的临时性措施,比如二手房营业税的减免优惠,当时宣布实施一年。现在看起来,凡是有时限的,就面临继续下去还是结束的问题。比如,二手房营业税的优惠措施就废止了。

三、推出新的结构性减税安排,主要是增值税、个人所得税和物业税等三项。

中国新闻周刊:在民众最关心的个人所得税方面,2010年会有哪些新的动作?例如大家最关心的起征点,是否会上调?

高培勇:实际上,起征点应该是“被称作起征点的扣除额”。它是老百姓看得见摸得着的,但对起征点进行调整的改革,不是逼近个人所得税改革方向的改革。个人所得税的改革方向有两条:一是调节贫富差距,一是降低中低收入群体的纳税负担。个人所得税必须从分类走向综合。综合跟分类的最大差别,是必须以人为单位搞清他所有的收入,然后再根据收入的多与少实施调节,只有在这种条件下才能实现公平负担,堵塞税收流失漏洞。

贾康:我基本的看法也是赞成走向“综合与分类相结合”的思路。中国现在按照11个分类征收个人所得税,在这种框架之下简单地讨论提高起征点没有意义。

我个人建议,可以先把资本利得抛在一边,综合其他各种收入。我们的身份证号码应该成为各人的社会保障号码,同时也应该成为个人纳税号码,这个号码应该终身不变,并在整个登记系统中是唯一的。这一纳税号码,配合金融实名制和金融系统的计算机联网,就可以将一个人名下在各个金融机构的年度收入合计在他个人的号码之下,然后再以超额累进的方式征收个人所得税。

那么超额累进税率的设计应该怎么样考虑呢?我认为,极而言之我们可以不动起征点,在刚过起征点的档次上将税率调低到1%,这既使较低收入阶层进入了纳税人范围,又明显降低了他们的税负。在中等收入阶层,以5%来覆盖就可以了。对在此范围界限之上的收入,我认为可以再加大调节力度,强化收入再分配,即对更高的收入可以从5%跳到15%,再跳到25%,最高还可以设想跳到35%。这种综合配套的新方案,将明显降低低收入阶层的税负,培育中等收入阶层,并且加大高收入阶层的实际税负。

中国新闻周刊:日前有媒体称物业税“空转”将可能变为“实转”,2010年是否会有相关计划?

贾康:我们对于现在被称为物业税的不动产税应该给予特别的关注,因为它可以校正地方政府的职能与行为,促进房地产业健康发展。物业税实际上会给中国有产权房的社会成员增加一个保有环节的税负,这个税负可以起到一定的调节收入分配的作用。物业税会促使以后有能力买产权房的这些社会成员购自住房时,更多考虑买小户型,它也会抑制那些想买房来炒作的投资者或投机者。进一步,这种需求方的变化会影响供给方,开发商会注意在自己开发的地皮努力兴建更多的小户型住宅,由此带来的一方面是中国土地集约利用水平的提高,另一方面也在调整收入分配格局。

高培勇:物业税太重要了。重要在哪儿?要我说就一句话,还是和贫富差距的调节有关。中国人走到今天,贫富差距最终要通过征收财产税来实现。人与人之间的贫富差距体现在三个层次,一是收入的差距;二是消费的差距;三是财产的差距。而在这三个层面的差距中,财产是基础性的,最根本的。政府要想调控,就必须瞄准财产。中国目前调节贫富差距的工具说到底还得靠税收,而税收现在面临的尴尬局面是财产环节没有税。中国2010年应该在结束财产环节无税状态方面有所作为。应该以物业税的开征来带动整个财产税体系的建立。

中国新闻周刊:在增值税方面会推出哪些新的安排?

高培勇:减税可以通过各种方式来完成,比如缩税基、减税率,而增值税的减税则是通过从生产型到消费型的转型来完成的,这是一种机制上的调整。它里面有很多“玄机”。

生产型和消费型有什么区别?我认为一句话就可以讲清楚了:用于购买固定资产机器设备的款项是计征增值税还是免征增值税?如果是计征,就是生产型增值税;如果是免征,就是消费型增值税。

2010年,要在增值税的转型改革问题上作出新的调整,我认为可以有一个突破口:那就是将增值税的抵扣范围,从设备投资扩大到所有固定资产。据估算,企业的固定资产投资额中设备投资占三分之二,土建部分占三分之一,我们现在只允许抵扣其中的三分之二。2010年要在这方面做出突破。但是这牵涉到营业税的改革,因为现在的建筑安装属于营业税的征税范围,给土建部分抵扣等于是用营业税抵扣增值税了。所以这个配套要同时进行,将营业税与增值税的改革衔接起来。

税制改革与《预算法》修订

中国新闻周刊:2010年,资源税、环境税的改革会否提上议事日程?

贾康:合理的资源税税负水平和资源价格,是资源得到合理配置的前提。资源瓶颈之所以演化成为中国经济发展最突出的问题之一,与资源产品价格形成机制有关。现阶段我国资源产品价格仍基本上是“三不反映”:一不反映资源的需求稀缺程度;二不反映供求关系;三不反映环境污染造成的外部成本。而且资源价格缺少弹性,不利于运用价格手段激励节能。

之所以会有不合理的资源价格形成机制,又与没有完善的税收制度安排和政策支撑有关。也就是说,现行从量计征的、过低的资源税额不能配合价格的“三个反映”。其最大弊端显现在资源价格高企的时候,也是资源企业低效开采的最疯狂的时候。但这时却又是最不能进行资源税改革的时机,因为资源价格虚高之际必是通胀之时,而此时资源企业也极易把改革后的资源税轻易地转嫁给下游企业,从而进一步加剧通胀。这就是为什么前几年我国迟迟无法推出资源税改革的原因。

如今,在我国成功抵御世界金融危机的冲击,国民经济于2009年间顺利由“前低”转入“后高”之后,我认为推进资源税改革的时机已经到来。

高培勇:结构性减税属于积极财政政策,而资源税、环境税的改革则属于税制改革的进程。资源税在2010年应该出台了。大的背景很清楚:节能减排,全球气候变化,建立低碳经济。税收上肯定要有所作为,而且已经有了一个比较好的方案,各方面的条件基本已经具备,应该在2010年将它推出。

中国新闻周刊:从财税体制改革的角度看,税负的减少和税种的增加之间应该遵循什么样的一些原则?应该怎样看待中国的税负问题?

高培勇:经过减免,中国现在一共有19种税,其中固定资产投资方向调节税是暂免征收的,有效运行的一共有18种税。从总体上讲,税制改革的方向就是12个字:简税制、宽税基、低税率、严征管。“简税制”就是税种不要太多。我认为,在全球范围内做比较,20个左右的税种不是一个繁琐的税制。

其实,税制的繁琐和简化只是形式,更重要的还是要体现政策的目标和税收本身的功能。就总体而言,看待中国百姓的税负不能偏向总量,而要注重结构。就总量而言,2009年中国的宏观税负水平,就是税收收入占GDP的水平,在20%上下。如果把非税收入,把游离于预算之外的收入加进去,也就在30%左右。如果把能够统计在册的其他收入也都计算在内,可能会超过30%。但关键不在总量,而在结构。结构在哪?首先一个大的结构就是预算口径问题,我们希望把各方面政府收入都统一纳入预算当中来,使我们的宏观税负水平能够更确切地反映企业和居民的负担状况。另外,不同产业之间税负要均衡,促进服务业更快发展;不同收入群体间的税负要均衡,让高收入者多纳税,低收入者少纳税。在这样的前提下来讨论税负问题我觉得是有裨益的,因为政府的支出规模和职能格局就在那里,单纯讨论税负的减少是很难做到的。

中国新闻周刊:从2003年开始,深化财税体制改革已经进行了6年有余。这6年中,既有2008年开始实施的内、外资企业的所得税制度统一,又有2009年实施的全国增值税转型改革。中国当前财税体制最需要改革之处还有哪些?

高培勇:最重要的是《预算法》修订应该尽快破题。《预算法》是统管财税所有法律的根本大法。现行的《预算法》是1994年推出的,当时的经济环境与现在相比,已经发生了很大变化。2010年要把《预算法》的修订放在特别重要的位置,在此基础上研究其他法律的改革问题。

“跑部钱进”应终结

中国新闻周刊:深化财税体制改革和完善公共财政体系,离不开中央和地方财政体制的健全。近日,胡锦涛主席也提出,“要按照调动中央和地方两个积极性的原则,健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。”在这方面,未来会有哪些改革方向?

高培勇:经过这些年的改革,中央和地方的财政体制安排的路子越来越清晰了。中国是单一制的国体,不要指望给地方政府以税收立法权,这是越来越看得清楚的。正因为这样,现在谈到体制问题的时候,原来叫“财权与事权对称”,现在叫“财力与事权对称”,目的就是为了走出认识上的误区。

同时,中国又不是一般意义上的单一制国家,而是带有中国特色的单一制国体。地方的财政很多要靠中央的转移支付来实现。比如,2009年的预算中,全国省以下地方支出的38%要靠中央政府的转移支付来弥补,中西部地区省以下地方政府支出的54%要靠转移支付弥补。这实际上就告诉我们,中国的财力配置格局应该是什么样的状况。现在需要解决的问题是,在转移支付的作用越来越大的条件下,要尽快将转移支付纳入制度化和规范化的轨道。不要演变成“跑部钱进”,而是让地方政府能对自己的收入有一个大致稳定的预期。

中国新闻周刊:在信贷政策宽松的背景下,去年曾出现“地方政府融资的狂欢节”,地方举债融资的规模迅速扩大,也引发了许多争议。应怎样看待地方政府融资问题?

贾康:我认为,地方政府融资的发展,在市场经济和分税分级财政体制模式下,有其必然性,对其做出简单禁止是行不通的,所以大思路上应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,疏堵结合,重堵,更重疏。

具体来说,应该“治存量,开前门、关后门、修围墙”,打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。当务之急,一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调;二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约;三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计;四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理。相关的制度内容,可先形成一些粗线条的文本,再于动态中不断完善、细化。

中国新闻周刊:在目前的中国国情下,如何理解纳税人的权利和义务?

贾康:自新中国成立至改革开放之前的30年内,除建国之初的几年外,经济社会是在一种趋向“无税”的状态中运行的,这直接导致全民纳税意识淡薄。改革开放后,随着各项税收制度的不断建立,企业的纳税意识逐渐有所增强。但对于居民个人来说,意识到自己的纳税人身份要更晚些。1994年税制改革使个人所得税覆盖低收入阶层之外的所有居民时,普遍存在的民众纳税意识淡漠、偷逃税比率高现象,便与税收的规范性要求形成一种刺目的反差。从长远看,在市场经济中,培养公民的纳税意识是一项十分重要的工作,社会诚信度包括纳税诚信度,对市场经济的建立和完善是至关重要的。同时,居民纳税意识的提高,对于促进我国预算管理的公开、透明和法治化、民主化,也至关重要。

中国新闻周刊:开征新税种要经过哪些程序?是否要经过全民讨论?

高培勇:在中国的税法体系中,开征新税种的方式有三类:一类是最高层次的全国人大立法,第二类是行政法规,国务院立法,第三类就是由财政部和税务总局推出的法规。当我们谈论开征新税种的时候,关键是将它纳入到哪一个层面上去。一般来讲,都限于前两个层次,不会由财政部和税务总局推出新的税种。★