追问唱凯决堤

刘 刚

2010年6月21日,傍晚6点30分,50年一遇的洪水,终于像一头脱缰的猛兽,撕开了设计能力抗20年一遇洪水的唱凯堤。但遗憾的是,调查表明这座抗20年一遇洪水的大堤事实上多处不达标。

决口后,堤内4个乡镇十余万人受灾,稻田一片汪洋,乡村成为泽国。

这让国人不由得联想到了12年前的九江大堤决口,同样是在江西,同样是在决堤后表明质量多处不达标。

6月24日,国务院总理温家宝亲自撑伞来到唱凯溃堤南岸现场,了解灾情,并为抢险救灾人员鼓劲。3天后,原计划6天完成的堵口工程,提前一半时间合龙。

在江西抚州抗洪通报中,决堤的原因是“洪水超历史”“堤身堤基土质差”,再加之“决口处为迎流顶冲位置”。

然而,天灾背后不容忽视的是,地方水利配套资金不到位,让唱凯堤不得不面对“头痛医头,脚痛医脚”的无奈现实。

唱凯堤决堤,不单是江西,也是中国众多中小河流失治的一个缩影。

多次决口的历史

唱凯堤在抚州市的堤防工程中有着举足轻重的地位。

抚州位于江西省东部,东挨福建,南接赣州,北临鄱阳湖。江西第二大河——抚河,自南向北,穿城而过。

抚河全长312公里,发源地赣南三县城,最终流入鄱阳湖。抚河上游山地,中游平原,所流经的抚州区域水患较多。唱凯堤正是抚河的堤坝,主要是防治中游和下游的水患。

根据《唱凯镇志》记载,唱凯堤修于中华民国25年即1936年。目前全长81.8公里,是临川,也是抚州市最大的圩堤,属于江西省18段可保护10万亩以上土地的圩堤之一,也是江西省最大的九条河堤之一。在唱凯堤内,是抚州市临川区5个乡镇的13万亩田地和14.5万人口。

大堤建成初期,仅能防御8年一遇的洪水。建成后历史上经常决口,其中以1982年最为严重。据《临川大事记》记载,1982年,6月12日起,连降暴雨,抚河水位达41.41米,超历史最高洪水位0.7米。

“6月18日凌晨,抚州华溪邹杨王家渡圩堤倒塌,王家村(公社所在地)机关、学校、居民房屋全部冲毁,4个人民公社10万多人被洪水包围。”

圩区内受淹时间达10天之久。全县受灾面积51万亩,死亡3人,淹死耕牛388头,冲倒房屋1700幢,损失达1.18亿元。

由于堤基易溃决成灾,1989年至1997年,当地政府组织沿堤群众多次进行大型维修加固,总投资2044万元,其中多为当地人出资。

然而,大规模加固未能根治唱凯堤的险情。到了1998年,6月23日,唱凯堤再次出现严重险情,东乡河段多次发生漫顶现象。

“头痛医头,脚痛医脚”

事实上,1998年特大洪水之后,当地加大了唱凯堤除险加固工作力度,“多次举全区之力,对唱凯堤进行加高加固”。至2009年,唱凯堤整治工程已先后进行6期。

“我们对唱凯堤重新进行了勘测设计,设计标准为抗20年一遇洪水。”杨龙水告诉《中国新闻周刊》,杨是原抚州市抚河河道堤防管理局局长。

但一个现实是,很多防洪工程,并未按设计方案执行到位。

“这些农田只有一层表土,下面全是砂,工人就近取材搞建设,堤坝本身大部分是砂质。”杨龙水说。

此外,在《抚州市水利“十一五”专项规划》中,对该市水利工程存在的问题也直言不讳,“我市防洪设施大多土法上马,标准偏低,在长期运行过程中缺乏必要的养护,致使病险水库多,险工险段多。”其中明确提到,“临川区唱凯堤设计标准均为20年一遇,但受配套资金影响,这些堤段的抗洪能力并未达到设计标准。”

新华社亦曾披露,江西省中小河流数量较多,分布广,其中大部分是上世纪50至80年代通过群众出工进行治理的。与大的河流防洪建设相比,中小河流仍处于“大雨大灾、小雨小灾”的局面。特别是近些年来,极端天气事件增多,中小河流域常发生集中暴雨,形成较大洪水,造成比较严重的洪涝灾害。

在6月21日唱凯堤决堤的同时,江西全省先后还有16条保护耕地千亩以上圩堤出现决口。

“现在的唱凯堤可谓‘千疮百孔,治好了这里,那里的问题又暴露了出来。”杨龙水告诉《中国新闻周刊》,目前唱凯堤全段仍有95处险滩,其中三类险段有10处,二类险段有30处,一类险段有50处。

“对唱凯堤险工险段的除险加固工程,不是连成一片。每次资金的使用,都是视大堤的危险程度而定,也就是‘头痛医头,脚痛医脚。”他承认,“这样不是从根本治理问题”。

而截至目前,“唱凯堤仍有三分之二的堤段没有加固。”

1998年特大洪水12年后,唱凯堤再次溃堤。

溃堤

时间指向2010年6月21日,星期一,傍晚6点30分。

江西省南部已遭遇连日超历史记录的降雨。那里正是抚河的源头。

溃堤的地点位于唱凯堤灵山何家段,恰好是唱凯镇和罗针镇接壤处。

6月24日,决堤第三日,站在京福高速公路抚河大桥东侧,可以远眺到被洪水撕开的缺口。堤内目力所及,是一片浑浊的汪洋,稻田和乡村公路被洪水吞噬,成片的楼房浸泡在湍急的洪水中,有的水位甚至已经涨到了二楼阳台。

6月20日早上8点,罗针镇镇口堤坝内,出现了一平方米大小的泡泉,堤外的洪水渗透进堤内。所幸发现及时,村里青壮劳力挖泥填土,及时化解险情。而到了20日晚上,唱凯堤沿线就已出现多处泡泉和管涌。

刘师仁目睹了溃堤的过程。刘是抚州水文局观测科科长,他在唱凯堤决堤口执行监测水位任务。他说,堤坝最初是被浸泡得松软,紧接着出现了多处管涌,先是决堤口处堤坝下面30米被洪水冲开,上面的堤坝随之塌陷,随即整个大坝被撕开一个宽度60米的缺口,后逐渐加大到100米、300米。

看上去“厚实”的堤坝,为何决口?罗针镇的村民曾对溃堤原因提出质疑。

6月26日,抚州市副市长黄赛荣在例行的新闻发布会上表示,决堤的原因是“洪水超历史”“堤身堤基土质差”,再加之“决口处为迎流顶冲位置”。

洪水最终在堤坝上撕开了一条340米宽的口子,造成受灾乡镇4个、受灾村41个,被淹去平均水深1～2米,4个乡镇共计15万人,其中罗针镇13个村、唱凯镇3个村受灾最重。整个被淹区人口10万人。

资金的缺口

而另一个不曾提及的原因是当地的资金问题。

根据《江西省河道管理条例》规定,河道堤防的防汛维修费,按照分级管理的原则负担。属地方财政负担的,列入本级财政年度预算。河道整治和建设工程所需资金除国家安排的部分资金外,按照谁受益谁负担的原则,由受益单位和个人合理负担。

按上述规定,唱凯堤维修经费,除了中央财政下拨资金外,当地基层政府应该相应提供配套资金。但杨龙水告诉《中国新闻周刊》,最近两期配套资金并未落实到位。

“唱凯堤前面1～4期的整治工程,中央资金到位后,地方的配套资金,往往是以土方和‘以工代劳等形式冲抵配套资金,土方用于堤坝的加高、加固。”杨龙水告诉《中国新闻周刊》,“1999年1～2002年,每年,全区出‘两工的劳力,都会集中到唱凯堤保护的5个乡镇,集体共建共修。但取消‘两工后,这样的场景就一去不返了。”

根据杨龙水提供的资料,第5期唱凯堤维修工程,中央下拨资金500万,要求地方配套资金200万,但最终并未落实。第6期工程,也是最近一期工程,2009年,中央下拨专项资金450万元,要求地方自筹资金450万元,总计900万元,用于唱凯堤险滩的除险加固。中央财政拨款已经到位,但资方配套资金并未到位。

“建筑工程做完了,最后的土方工程并没有配套。”杨龙水说。

“临川区是‘吃饭财政,有时候,连工资都发不出,更何谈拨钱修圩堤。”抚州市临川区水利局局长黄孙庆告诉《中国新闻周刊》,如果真要唱凯堤80多公里的堤段全部达到20年一遇的抗洪水平,初步估算价格需要资金2.222亿元,目前,这个报告已经上报江西省水利厅。

临川是个农业人口75万的农业大区,耕地83.6万亩,号称“教育之乡”“才子之乡”。这个没有大型工业的小城市教育产业很出名。公开资料显示,2003年,临川区财政收入刚过2个亿。2008年,临川区财政收入4.8亿。

“有的地方配套资金严重不到位,甚至采取虚假手段应付上级检查,配套资金到位率低带来一系列问题。”水利部副部长鄂竟平在今年的全国水利厅局长会议上作总结讲话时严厉批评这种现象。

在水利部水利水电科学研究院研究员程晓陶看来,唱凯堤目前的处境,正是中国中小河流失治的一个缩影,根本原因在于资金紧张。

程晓陶此前接受媒体采访时表示,中国对河流进行分级管理,大江大河防洪工程以国家投资为主,尤其在1998年大洪水后,国家对大江大河治理的资金成倍增长,目前大江大河防洪级别已基本达标。但中国水情之特殊,在于中小河流众多,流域面积100平方公里范围内,可能有中小河流5万条。这些河流的防洪治理,主要由地方政府负责。

但按照现行的财政体制,很多基层政府财政基本处于“吃饭财政”,事实上无力负担中小河流治理之巨资。这样,穷省与富省分化较严重,像江西、广西、湖南等中南部省区,则无力根治中小河流问题。

程晓陶认为,目前大江大河治理取得良好成效,“十一五”期间国家已将山洪治理、中小河流整治纳入日程。但中小河流问题,可能并非短期内能解决,需要一个过程。

地方配套资金很困难,对于区级财政配套资金不到位的情况,杨龙水并不愿做任何评价,在各路记者追问下,他只是委婉地表达,“我只能说,如果配套资金到位,能做的事肯定更多。”

据杨龙水说,2009年年底,唱凯堤整治工程,已经列入环鄱阳湖堤坝除险加固国家计划。这对唱凯堤无疑是个利好消息。★