问责不努力 审计徒伤悲

王全宝

“中央部门接受和使用虚假发票列支问题比较普遍,虚假套现金额为1.42亿元;14个部门本级和33个所属单位瞒报各项收入和资产等5.91亿元;一些金融机构违规操作涉及金额共计203.01亿元。”6月24日,国家审计署审计长刘家义在作中央预算执行审计情况的报告时如是说。

现任深圳某资产管理公司CEO的吴君亮这几天一直在研究《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。他几年前组建了一个“公共预算观察志愿者”团队,以推动政府部门预算公开。

通过对近十年来审计报告的分析比较,吴君亮感到很困惑:国家审计署此次公布中央部门执行预算的违规、违法问题,在过去十年的审计报告中同样存在。

“我认为屡审屡犯的根源在于长期以来没有一个行政首长是因为预算问题而受到问责或法律制裁的,导致有些部委漠然置之。”6月29日,吴君亮对《中国新闻周刊》说。

对此,中国政法大学教授、宪政专家蔡定剑建议,应对那些滥用预算资金、满足“集体私利”的行政首长启动“政治问责”。

屡审屡犯

曾任全国人大常委会秘书组副组长的蔡定剑慨叹,从1996年国家审计署向全国人大常委会提交审计报告以来,差不多每年都要披露类似的严重问题,“问题年年被揭露,违法势头未见明显好转”。

自2003年6月25日,时任国家审计署审计长李金华首次点名违规中央部门、掀起“审计风暴”以来,某些中央部委徘徊于屡犯屡审、屡审屡犯的怪圈不能自拔。

6月24日上午,刘家义在报告中再次点名多家中央部委。随后,国家审计署网站详细公布了此次审计报告的具体内容。该审计报告被称为迄今为止体系最完整的审计报告,不仅附有详细的审计结果公告,还首次披露了因审计而查处的大要案。

此次审计报告中,有关中央部门接受和使用虚假发票列支、虚假套现尤为引人关注。

审计报告称,审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中,有5170张为虚假发票,列支金额为1.42亿元。其中,8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下,利用虚假发票套取资金9784.14万元,主要用于发放职工福利补贴等;12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严,接受虚假发票报账4456.66万元。

对此,更有舆论认为,审计风暴或预示收入分配改革将针对既得利益者。在我国收入分配体系中,居民收入在初次分配中的所占比远低于政府和中央企业;与此相对应,政府公务员以及与政府有着千丝万缕联系的垄断央企则享受较高收入。

“在某些部委或垄断央企,发钱不是问题,通常让他们苦恼的是找不到发钱的名目或如何去避税,从而产生了利用假发票套现的现象。”国家审计署科研所一位不愿具名的人士如此表示。

更有舆论直截了当地宣称,“假发票”事件发生的深层背景,更多的就是收入分配不公。

除了“假发票”事件外,刘家义在报告中还提及,中央部门瞒报各项收入资产近6亿元,挤占财政资金发津贴近11亿元。

吴君亮查阅近几年的预算执行审计报告发现,中央部门违反财经制度规定的问题每年都有涉及,其中,挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴、多申领财政资金或瞒报收入和资产、违规收费及未按规定征缴非税收入等问题年年都存在。

“现在民众已经麻木,不像以前那样对‘审计风暴关注了。”吴君亮感叹,屡审屡犯的现象重创政府形象,将会导致民众对政府的不信任。

审而无责

从2003年开始,审计署推行审计结果公开制度,由此掀起了一年一度的“审计风暴”。而今年的审计报告则淡化“风暴”意味,不注重个案介绍而注重对政策执行的评价。

国家审计署办公厅负责人对此解释为,“这样可能不会产生点名批评的轰动效应,但便于阅读者审视问题,很多违法违规问题都带有普遍性,根源在于体制机制不完善”。

相同的观点,审计署审计长刘家义也曾表达过。去年2月19日,刘家义指出,以往审计工作中出现的“屡查屡犯”现象,“说明此类问题不是个案,带有一定的共性,是制度性问题,不可能通过一次审计揭露彻底改掉,需要改革体制。”

此番国家审计署公布的整改结果显示,在各项审计中,审计署上报国务院或直接向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索104起,涉案人员473人。其中级别最高的是副省级,例如国家开发银行原副行长王益受贿案。

国家审计署也在努力消除外界的质疑,在报告之外增加了三个“附件”,分别是《已公告的单项审计结果》《56个部门单位2009年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》和《2008年以来已结案的审计署移送的部分典型案例和事项》,以此来让公众获得知情权。

但是针对审计中发现的问题,审计署仍然让“问题部委”先自查自咎。

对于这种自查自咎的方式,吴君亮很不认同,“自查自咎是一种非法律手段,用行政温和的办法很难触动违规单位吸取教训,因为他们违规成本很低”。

“使用假发票套现,这明显是触犯刑法的,但我们没有看到哪个部委的领导因此受罚,这在国外是无法想象的事情。”吴君亮说。

2003年3月9日,媒体报道时任香港财政司长梁锦松在宣布加汽车首次登记税前,当年1月18日购入一辆凌志房车,却未向行政长官报告买车一事,有避税之嫌,涉嫌以权谋私,还可能要面对法律诉讼。3月10日,梁锦松向时任行政长官董建华提出请辞。7月16日,董建华接受了其辞职申请。

在整个事件发展过程中,梁锦松本人多次道歉,且两倍捐款,最后因此丢官,还差点摊上刑事责任。

蔡定剑分析认为,假如梁锦松是一名内地问题官员,很难想象会被这件“无足轻重”的事情弄丢官。“我们现在的问题官员缺乏政治道德,如果不是上级部门罢免,他们会一直赖在位置上不走。”

“我们现在有因为矿难、维稳而受到问责的官员,但还没有看到因为滥用政府预算资金而受到惩罚的官员,用钱是国家最大的问题,反而没有问责机制,着实令人不可思议。”蔡定剑说。

启动人大问责

从整个框架来讲,“审计风暴”只是一种补救之举。吴君亮认为,审计改革首先要对预算建立科学严格的审议和批准制度。其次才是对预算执行的监督,直至违规后的问责和纠偏。“但目前最大的问题还是违规、违纪没有相关的问责机制”。

目前,在全国人大常委会审议中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时,缺少问责这一环节。

“以前,公众喜欢以审计报告是否点名或者点名多少作为检验审计监督力度的标准,而事实上这是错误的。”蔡定剑认为,对审计报告披露的问题进行问责,是衡量加强审计报告监督力度的方向。

吴君亮更是呼吁,改变目前“审计部门报告什么,人大听什么”的状况,启动人大问责制。

2006年6月1日新修订的《审计法》明确规定,政府应向人大常委会报告问题纠正情况和处理结果。蔡定剑认为,人大应依法介入审计问题的处理,并借助于人大监督权的实施,加大对政府行政机关行为的监督力度。

同样,2007年开始实施的《监督法》也规定,全国人大常委会的一大监督领域就是预算的执行情况,听取审计报告是实施预算及财政收支监督的一个重要手段。

从这个意义上讲,蔡定剑认为承担问责的机构就是全国人大及其常委会。《监督法》第20条规定,“常务委员会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。”

对此,北京大学宪政学者姜明安也表示赞同,审计署是国务院直属机构,只负责公布审计结果,在国外也是如此。“全国人大及其常委会是财政预算的监督者,必须承担起监督的职责,否则某些行政部门在没有强制监督的情况下,必然为了‘集体私利而滥用预算资金。”

蔡定剑建议,全国人大或其常委会应该启动询问或质询案:在审计报告完成之后,要求各个部门行政首长或违规使用财政资金签字的负责人,到全国人大或其常委会进行面对面的解释、说明,对产生重大社会影响的问题责任人,应该启动政治问责制度,并向社会公开。

6月25日,国家审计署官方网站发布了《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的网上问卷调查。在改进审计工作报告建议中,很多网友也希望能启动问责机制,希望弄清假发票来源,并追究相关责任人责任,给纳税人一个交代。

6月28日,全国人大常委会财经委副主任尹中卿在接受《中国新闻周刊》采访时表示,人大监督工作将进一步规范化、程序化,专题询问将成为一种常态。★