乱在基层,根在上层

中国历史上有一个值得关注的现象,那就是基层乱象迭出、官民冲突不断,而上层则似乎有序得多。这个现象,用现在的话说,是损害群众利益的不正之风多发生在基层。

基层“特别乱”的现象到底是什么原因造成的?是基层官员素质不如上层?还是天高皇帝远,基层权力难以约束?

清代道光元年(1821)和次年,湖南省长沙府醴陵县发生了一件引人瞩目的事件。因该案由醴陵县令征收漕粮引起,故可称之为醴陵漕案。

漕粮,就是通过水路运往京城的粮食。明清时代定都北京,为保京城粮食安全,需南粮北调。

嘉庆二十五年(1820),一个名叫王述徽的人出任醴陵(代理)县令,到任后要求:本年起,交纳漕粮一石,需同时交“外费银”三两六钱银子。所谓“外费”,就是额外花费,实即税外收费。按照当时当地的粮价,一石米大约值一两银子,外费银高达三两六钱,税外收费是正式税收的三四倍。老百姓于是开始上访,到上级衙门去控告。但是湖南省内各级衙门告不下来,于是推选上访代表到北京告状。皇帝最终知道了此事,下了批示,王县令被撤职。

王县令解职之后,金县令接任,但是“外费银”并没有减免,照收如故,于是发生了被官方定性为“抗漕”——老百姓抗拒交纳漕粮的群体性事件。“抗漕”是大罪,官方要抓人,当地百姓组织起来抗拒官兵,还打死了一个兵丁,事情就越闹越大,官方出动军队镇压,因此成为一个大案。

醴陵漕案所呈现的基层乱象非常典型。对于醴陵老百姓来说,最可痛恨的自然是王县令和金县令。两位县令征收高得离谱的“外费银”,一点都不爱惜老百姓,自然是应受谴责的贪官污吏。然而,问题并不如此简单。关键在于:王县令和金县令所收的那些“外费银”到哪里去了?只是被王县令和金县令自己贪污了吗?

只有弄清楚“外费银”的去向,才能看清问题的本质。

醴陵征漕任务约六千石,按照一石漕粮征收三两六钱“外费银”的标准来算,税外收费为二万余两。那么,这些银子到底落到谁的腰包里了呢?可以知道的是,其流向至少有四个方面:“分润上司,曰‘漕馆;州县所得,曰‘漕余;分肥劣衿,曰‘漕口;酌给船划,曰‘水脚。”那么,各方面的具体数额又是多少呢?

一、“漕馆”——给上司及属员的好处。如知府是顶头上司,一个人就要送六百两,省里各衙门其他官员约有上百人,书吏和其他工作人员则为数更多,算下来,大约要上万两银子。二、“水脚”——就是运输所费的水力和脚力,相当于给运送漕粮的人员(运丁)的劳务费。这个费用可不低,六千石漕粮需要八条船装运,一条船大约需七八百两银子,所以这项费用需要五六千两。三、“漕口”,类似给当地“劣衿”——品质低劣的生员们的封口费。因为收取“外费银”违反规定,不给封口费,这些人有文化,会向上级反映情况,会惹出事来。四、“漕余”,也就是余下来归县令自己所得的那部分,实际恐怕已经无多了。

在官场中,县令处于最底层,上司和上级衙门的工作人员自然是得罪不起的,所以“漕馆”是必须交的;“水脚”也是不得不交的。

社会是复杂的系统,每个人担任不同的角色,担负不同的职责。政府内部,同样也有角色分工。换句话说,就是贪腐的“责任”在县令,其他系统只涉及贪腐财物在官场的内部分配问题。这,才是醴陵漕案的深层原因,可能也是基层乱象迭出、官民冲突频发的根本原因。

在政府内部,事权往往是由基层担负的。上层管理基层,而不直接对民,所以一般来说也不会发生百姓和政府上层的直接冲突。但是,基层的乱象和官民冲突,显然与基层和上层的政治规则有关。这样,我们就不难明白,要根治基层乱象,除了从设计政治规则入手,其他的措施恐怕都是治标而不治本的。

【选自《财经网》】

题图 / 基层与上层 / 托马斯兄弟