公务员选拔制度的千年大轮回

李 郁

2005年公务员法公布，这是我国第一部关于干部人事制度的专门法律，以法律的形式总结了干部人事制度多年探索的成果

公务员这一职业在就业难的今天更显出其夺目的光环。对于公务员的选拔，历代各国都是非常重视的。

从1993年8月国务院正式签发《国家公务员暂行条例》，1994年8月公务员录用考试制度实行，到现在，已经17个年头了。推进公务员制度10周年时，一家媒体用带有诗意的语言说：“一路风雨，鲜花伴随着荆棘，掌声夹杂着批评。”不管这种评价是否准确，公务员制度被证明是一种较好的干部管理制度，应该说它是具有生命力的。

中国历代官吏选拔之法

魏晋时期实行“九品官人法”，又称“九品中正制”。国家在州、郡设大小中正官，负责按家世门第和道德才能品评地方人士，供朝廷按品级授官。九品中正制是察举制的发展，它将选官权由地方收归中央。“人分九等”，在人才分类上有创新，选才标准趋于周密。但魏晋时期门阀统治逐渐加强，士族门阀把持中正权力，九品中正制沦为门阀统治的工具。

隋统一全国后，隋文帝于开皇七年(公元587年)废九品中正制，设秀才科。隋炀帝时又设进士科，以“试第”取士，创立了公开考试择优选才的科举制度。科举制成形于唐代，发展完备于宋代，强化于明代，衰落于清代，先后绵延1300多年。其主要特点有：公开考试，平等竞争。除工商隶皂倡优等人士外，不论门第等级和贫富，只要具有一定文化知识，均可公开报考；考试制度日趋完备。科举即分科举士，按科目性质又可分文举、武举。文举又有制科和常科之分。制科是皇帝临时设置的科目，常科是定期分科取士的制度。考生来源也趋正规，京师或州县学馆的士子叫“生徒”，经地方考试及格的称“乡贡”。考试程序，唐代有州试和省试，宋代增加殿试，明代以后又有院试、乡试、会试和殿试；录取标准以文化知识为主。科举考试科目不同，内容各异，主要有诗赋、经义、策问、算学、法律等，都以文化知识为主。实行科举制时，世袭、荐举制以及军功、吏进、纳赀捐官、荫封等选官制度作为补充形式一直存在。

受中国的影响，日本、朝鲜、越南也实行过科举制度。科举到了明清，内容日益空泛单调，形式更加僵化呆板，改革与保留的论争时有发生。1840年以后，中国多次战败，国土沦丧。当时的中国可谓国事糜烂，国家危亡，许多国人将这种局面归咎于科举，连慈禧太后都下懿旨批评科举“流弊日深”。1905年9月2日，大臣袁世凯、张之洞等递呈《请废科举折》，科举遂废止。

新中国干部选拔自有特色

2005年公务员法公布。这是我国第一部关于干部人事制度的专门法律，以法律的形式总结了干部人事制度多年探索的成果。

在革命战争年代，由于政治环境特殊，革命政权的干部选拔都在实践中考察，基本实行高度集中的任命制形式。

新中国成立初期，干部任免形成了以委任制为主并适当采取考任、选举等形式的格局，党和国家的主要领导人需要经过选举，但候选人则由委任的方式产生。

1949年11月，党中央决定在中央人民政府内建立党组织，以实现和加强党对政府的领导，贯彻执行党中央的路线和方针政策。

1951年中央人民政府批准了《任免国家机关工作人员暂行条例》，规定了中央人民政府和政务院的任免权限。1954年第一届全国人大通过了新中国第一部宪法，规定了国家主席、副主席、国务院总理等最高领导人的产生方式，但是，对大部分干部的录用、选拔、任免并没有明确的法律规定。

1953年4月，中组部发出《关于政府干部任免手续的通知》，规定干部人事的审核、调查与提名不再由人事部门办理，改由党委组织部来承担，这些干部在任免之前需经组织部门和党委审查。

文化大革命结束后，提出了新时期干部选拔培养的新标准，完善干部选任程序，打破了干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式。

1982年劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》，提出了“坚持考试”的录用原则。

1986年1月，党中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，对选拔任用各级领导干部中的民意测验、民主推荐、群众投票、集体讨论、党委决定等程序作了详细规定，充分体现了民主、公开、竞争的原则。

1987年，党的十三大提出了建设国家公务员制度的目标。1988年7月19日，人事部举办了国家公务员制度培训班，来自省级、计划单列市、国务院各部委、直属局的人事厅局长共106人参加了此次培训班。

1989年1月，民政部面向社会公开招考了30名工作人员。同月，中组部、人事部发出《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》指出，从1989年起，县及县级以上国家行政机关补充非领导职务的工作人员，要贯彻公开、平等、竞争的原则，通过考试考核，择优录取。

1993年国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，此后又颁布了一系列配套的单项法规、规章和实施细则，逐步形成了公务员管理法规体系。公务员制度的实行，结束了“统包统配”的用人方式，开启了“凡进必考”的人事录用时代。

中西制度尚存较大差异

西方公务员制度是随着资本主义政党制度和选举制度的形成和发展，导致政府职位的激烈竞争而产生的。1870年，英国以法律的形式确立了通过考试录用官员的办法，确立了全世界第一个公务员制度。1950年前后，西方国家大多陆续实行了公务员制度。中国公务员制度坚持德才兼备的录用标准，并且把坚定的政治立场和正确的政治方向放在首位

同叫公务员，但中外的差别不小。

首先，分类不同。西方国家的公务员通常分为政务类和业务类两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错，即在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。

中国国家公务员没有政务类和业务类的划分，如果细分，可分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。各级人民政府组成人员根据组织法由各级国家权力机关选举或通过决定产生，其任期与相应政府每届的任期相同。政府换届后，上一届政府组成人员可在下一届政府中留任，也可任一般公务员。一般公务员通过考任、调任、委托等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。

其次，政治要求不同。西方国家规定公务员不得参与党派斗争活动，不得参与党派竞选，不得以党派偏见影响决策。中国的国家公务员不仅可以参加政党活动，而且应积极参与国家政治生活，坚持党的基本路线。在公务活动中应认真贯彻执行党的路线、方针、政策，在政治上、思想上同党中央保持一致。

第三，选拔标准不同。西方国家公务员制度用人的标准也不尽相同，主要的区别是通才与专才。通才标准以英国为代表，在人才选拔中强调教育程度，偏重对基础理论和意识的测验。专才标准以美国为代表，强调专门技能和专业技艺，在考试中侧重专业性。中国公务员制度坚持德才兼备的录用标准，并且把坚定的政治立场和正确的政治方向放在首位。

第四，服务宗旨不同。西方国家以私有制为基础，政府代表大财团的利益，公务员实际上是政府的雇员，因而公务员会形成一个封闭性的独立利益集团，可以组织工会为自身利益包括工资等问题与政府谈判。中国政府是广大人民群众利益的代表者和维护者，没有自己的特殊利益。中国的公务员必须坚持为人民服务的宗旨，密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。

第五，工资福利待遇不同。西方国家公务员普遍实行较优厚的工资福利待遇政策。公务员工资基本能够做到与企业同类人员持平，总水平高于企业。中国长期实行低工资高福利的分配政策。近几年经过调资，公务员的收入大幅提高，但总体水平基本相当于社会中等收入者。

尽管有较大差异，但两者之间均有相互借鉴的可能，这也为两者进一步改进留有空间。(摘自2010年10月19日《法治周末》)