完善党内权力运行制约和监督机制的思考

顾阳，唐晓清

（中共辽宁省委党校，沈阳110004）

完善党内权力运行制约和监督机制的思考

顾阳，唐晓清

（中共辽宁省委党校，沈阳110004）

权力与腐败相伴而生。健全防治腐败的党内权力运行制约和监督机制，是用系统控制论方法研究解决防治腐败问题的重要举措。从当前反腐败的实际出发,要以健全体现党员主体地位的党内民主监督制度为基础，以构建制约有效的党内权力监控机制为重点，以完善党内权力运行的制度体系为保障，使权力运行中的各种制约要素和监督主体环环相扣，紧密衔接，良性互动，最大限度地实现系统的整合功能和综合效应。

权力运行；制约监督；制度机制

权力与腐败相伴而生，有权力就可能滋生腐败，权力缺乏制约和监督就必然走向腐败。防治权力腐败是当今世界各种不同政治制度国家所共同关注的问题。党的十七届四中全会《决定》明确提出健全和完善“权力运行的制约和监督机制”的要求，[1]就是从构建机制角度防治权力腐败的重要举措，对于新形势下深入开展反腐败斗争，有效遏制党内权力腐败具有重要的现实意义。

一、权力运行制约和监督机制理论形态分析

腐败的滋生是一个综合性社会问题，涉及政治、经济、文化、法律以至社会各个层面。但从学理角度分析，腐败的滋生有三个必要条件，其公式是：腐败=私欲+权力+机会。腐败的三要件是紧密联系、相互作用的关系。在现实生活中，权力不是抽象的概念，权力本身带有鲜明的人性色彩，权力的指向与具体人的性格、道德、思想品质密切相关。权力本身的诱惑性和腐蚀性迎合了人类追求私欲的心理，当权力与人的私欲心理相结合的时候，就开始隐含权力腐败的可能性。腐败能否从可能性转变为现实性，还要有相应的机会，缺乏对权力的制约监督、存在制度漏洞和缺陷等都是直接导致权力腐败的诱因。然而，尽管腐败的形成是私欲、权力、机会相结合的产物，但政治腐败的实质是权力腐败，即权钱交易、以权谋私。综观人类历史，任何政权的腐败尽管表现形形色色，但归根结底是围绕权力这个中轴而展开的。所谓“欲随权长、贿随权集”，就形象地说明了权力是连接私欲和机会的关节点。因此，遏制腐败必须制约和监督权力。

制约和监督是权力运行中既相互联系，又有本质区别的两个概念。制约，是指权力之间的制衡、牵制、约束。监督，按照词义是指监察、监视、督促。两者的区别是，监督侧重于单向的督察和督促，而制约则侧重于双向的制衡。[2]两者之间的联系是，对权力的监督必须以有效的制约为基础，能否实现对权力的有效监督，从根本上取决于对权力的制约；而权力制约又必须由强势监督来推进和保证，缺乏有效的监督，权力制约也难以收到良好的成效。从政治学角度讲，对权力运行的制约和监督主要表现为三种模式，即以权利制约监督权力、以权力制约监督权力、以法律（制度）制约监督权力。这三个方面的有机结合和相互作用，共同构成了防治腐败的权力监控机制。

以权利制约监督权力。制约和监督，从本质上讲，是权力主体对权力行使者的监督。中国古代的监察制度，实际上就是一种以皇权为主体、以授权为主要形式的临下式强制监督。在现代民主社会，由于权力主体发生变化，监督形式正在向着多样化方向发展，形成了多元化、多角度的民主权利监督体系。但无论采取什么形式，对权力的监督实质上仍然主要是指委托之权对受托之权的监督，是权力主体对权力行使者的制约，通过监督使权力行使者能够按照权力委托者的意志和利益行使权力。从这个意义上讲，权力监督的本质在于权力主体与权力受托者之间的制约关系，是以主体权力去监督制约权力。

以权力制约监督权力。这是权力运行过程中最重要的制约监督权力。它实际上强调的是权力之间的相互约束和制衡，意在通过权力分解，使每一种权力的行使都能受到各方面权力的相互制约，防止出现绝对的、不受约束的权力。按照制约和监督本身的含义，以权力制约监督权力，关键在于如何配置监督权力。监督与被监督是一种权力博弈关系，能否实现有效的权力制约和监督，从根本上取决于权力与监督权力之间的力量对比和较量，能不能有效地遏制权力的滥用和腐败，不仅取决于制约体制和机制的完善、监督方式和技能的娴熟，更关键的是监督权力要具有相对的权威性和威慑性。

以法律（制度）制约监督权力。权力运行制约和监督机制能否有效发挥作用，与机制建设的制度化、法制化水平密切相关。按照系统论中结构和功能的关系理论，系统在结构中运行，没有适当的结构就不可能发挥必要的功能。在权力运行系统中，制度可以比喻为规范化的结构，权力运行的制约和监督结构需要通过完备的制度体系来体现。只有当权力运行结构在制度中被确立，才能有效发挥制约监督的功能和作用。

二、完善党内权力运行制约和监督机制的重要意义

社会科学中的“机制”概念，是系统论和控制论原理在社会领域中的具体运用。所谓机制，是指系统结构以及内外部各种要素之间的律动或有机联系，这种联系通过一定的互动、互补和互济作用形式表现出来，形成系统的整合功能和综合效率。研究完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制，是用系统控制论方法研究解决权力腐败问题的重要探索。

从目前党内防治腐败的权力运行制约和监督机制情况看，我们认为仍有一些薄弱环节，主要表现在四个方面：其一，在监督和制约的关系上，以往的实践往往关注对权力运行的监督，而忽视了对权力运行的制约和制衡。事实上，没有权力之间的制约就难以形成真正有效的监督。其二，在权力监督和监督权力的关系上，我们往往重视对权力的监督问题，忽视了对监督权力的研究，在实际工作中经常是以相对弱势权力去监督制约强势权力，如纪委对同级党委的监督、党委班子成员对“一把手”的监督、党员对领导干部的监督等，这样就事实上形成了“无权监督有权、弱权监督强权、小权监督大权”的“虚监”格局。其三，在制约权力和监督干部上，往往偏重对干部活动的监督，轻视对权力运行过程和环节的制约监督，如过分强调“八小时之外”、“生活圈”和“社交圈”的监督等。其四，在监督制度和机制的关系上，重视研究和建立各种党内制度规范，忽视了对推动制度运行的内在机制的研究，这是导致目前许多制度难以发挥作用的重要原因。

综合上述分析不难看出，在目前的党内权力运行体制框架中，虽然形成了相应的制约监督机制，但权力很容易摆脱“监督制约”和“制度机制”，成为不受限制的权力；很容易在权力行使过程中“身不由己”、“防不胜防”，导致权力的质变。而权力腐败本身又会对现行体制机制造成腐蚀和影响，形成系统循环效应。因此，对于改革开放以来纠而复生、屡禁不止的腐败问题，需要从系统整体和规律性的角度去认识，从权力运行体制机制的深层次去查找原因，并依据党内权力产生、运行的基本原理，针对目前权力运行体制中存在的权力缺乏有效制约和监督的弊端，研究建立相应的权力运行制约和监督机制，实现防治腐败的体制和机制创新。所谓完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制，就是依据系统控制论原理，对党内权力运行过程进行系统设计和整体控制，使权力运行中的各种制约要素和监督主体环环相扣，紧密衔接，良性互动，最大限度地实现系统的整合功能和综合效应，推动党内权力运行系统与制约监督要素的有机统一，从源头上遏制权力腐败。

三、完善党内权力运行制约和监督机制的思路

完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制是一个系统工程，必须按照权力监控的本质要求，研究设计党内权力的合理配置，重点强化党内各种有效的制约机制和监督权力，实现对权力运行的强势制约和监督。

1．夯实基础——健全体现党员主体地位的党内民主监督制度。完善防治腐败的党内权力运行制约和监督机制，必须夯实基础，发展党内民主，加强党内民主制度建设。改革开放以来，理论界围绕改革党内监督体制的问题提出许多建议，如扩大党的代表大会的监督权力，实行纪委垂直领导等，这些建议都有可取之处。但我们认为，仅仅从领导体制角度研究党内监督还不够。民主是监督的基础，如果不从党内民主发展的内在规律和党内权力主体的角度研究实现党内权力制约监督的基本路径，就难以解决党内监督体制中的深层次矛盾。因此，健全和完善充分体现党员主体地位的党内民主机制，是建立科学的党内监督体制的根本问题，也是实现党内权力科学分解和有效制约的关键所在。

一是按照“党员主体”理念健全党的代表大会制度。党的代表大会制度是党内根本的政治制度和领导制度。健全党的代表大会制度，对于确立党员在党内的主体地位，实现党内权力科学分解和有效制约具有重要意义。在实践中应突破传统意义的“党代会常任制”理解，重点在突出党员主体地位、强化权力主体的监督作用上取得进展。要加强党代表队伍建设，建立党代表提案、评议制度，充分发挥党代表的代理、表达作用；建立党代表对党员负责制度，完善罢免制与任期制，实行代表评议、质询、弹劾制。通过建立相应的机制，实现各级常委会向全委会负责，全委会向党的代表大会负责，党的代表大会向党员负责的转变。二是按照“党员主体”原则改进党内民主决策制度。参与党内重大问题决策，是党员主体地位的重要体现。要提高各级党委科学决策、民主决策、依法决策水平，必须建立和完善党员参与决策机制，健全党务公开、党内情况通报和重大决策征求意见制度，做到重大问题党内先通报、重要文件党内先传达、重大决策党内先讨论；设立党内论坛，鼓励党员就党代会的重大决策进行公开讨论，营造党内不同意见平等讨论的环境氛围。三是按照“党员主体”思路改革党内选举制度。在党内，选举权和被选举权是党员最基本的民主权利。确立党员在党内生活中的主体地位，关键是改革党内选举制度，从根本上改变党内权力授受关系，切实解决“由少数人选人”的弊端，建立党内主体授权机制，保障党内权力来自于党员的委托。要健全民主推荐干部制度，在基层党委选举中健全上下结合的候选人提名制度，使党内选举真正体现党员意志；要在基层党代会代表选举中逐步推行代表竞选制度，使代表真正体现选区党员的意志；要逐步扩大党内直选范围，在基层试行不仅委员、而且书记，不仅副职、而且正职的直选制，使书记直接向全体党员负责。四是按照“党员主体”要求完善党内监督制度。要在完善党章赋予党员的批评权、检举权和罢免权的基础上，进一步健全党员权利保障制度，增强约束力，保证执行到位；要把党员参与党内监督的组织化建设作为重中之重，各级党的代表大会应设立党内监督委员会，各级纪委也应建立党内监督员制度，并把它作为党内监督体系的一个重要方面，使党员能够通过权威性机构、以有组织的形式参与党内权力监督。

2．突出重点——构建制约有效的党内权力监控机制。健全防治腐败的党内权力监控机制，其实质是建立党内的权力平衡关系，有效实现党内权力的监督和制衡。为此，首先必须科学分解党内权力。只有实行党内决策权、执行权和监督权的相对分离，才能保证党内权力的健康有序运行和相互制约，防止和减少权力腐败现象的滋生和蔓延。一是健全党的代表大会制度，发挥党内最高决策机关作用。党的代表大会制度，是实现党内民主和党内监督的最基本的形式和制度。党的代表大会作为同级党的最高权力机关和最高决策机关，由它选举产生的常委会只是它的常设机构，常委会的权力应受到党的代表大会的监督和限制。党内重大决策应当由党的代表大会讨论决定，重要事项通过全委会决定，日常事项由常委会决定。科学分解党内权力，必须从健全和完善党的代表大会制度入手，探索代表大会常任制的最佳形式，有效发挥党内最高决策机关的作用。二是健全党委会制度，完善党委内部的监督机制。健全党内权力监控机制，必须完善党委内部的制约监督机制。委员会制度，从本质上讲是一种集体决策制度。完善党委会内部监督机制，最重要的是健全民主集中制。必须按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则，不断完善党委内部的议事和决策机制。各级党委要进一步完善重大问题集体讨论制度，切实遵守少数服从多数的原则。对重大决策、重要任免、重要项目等不仅必须由领导班子集体做出决定，还应提交党的全委会进行表决；要从程序上、内容上完善相关制度，按照扩大民主、有利监督的原则，分别对常委会、全委会的议题范围、审批权限、表决方式等，做出统一规定，在重大问题上普遍推行表决制，试行票决制。三是改革纪检领导体制，形成党内有效的权力监控机制。监督主体的独立性是监督有效性的根本保障。改革现行纪检体制，充分发挥纪检机关的监督作用，首先应实现纪检机关由办案机关向监督机关的转变。从党的纪律检查委员会的名称上看，纪委的工作主要是对党员违纪行为的事后检查和处理，重点是查处违纪案件。这种工作性质使党的纪检机关没有真正发挥党内权力监控机制的作用。事实上，《党内监督条例》已明确纪委是党内专门监督机关。因此，应在名称上变党的纪律检查委员会为“监察委员会”，相应扩大其权限和职能。在此基础上，应变革目前的双重领导体制，实行垂直领导体制。具体地讲，就是要实行党的专门监督机关以上级专门监督机关领导为主，向同级党的代表大会负责的领导体制。应赋予纪检监察机构相对独立的执纪执法权，独立办案、独立查处问题的权力，真正使由党的代表大会选举产生的纪检委员会，直接对党的各级代表大会负责，接受党的代表大会领导，改变目前监督者受制于被监督者的尴尬局面。四是建立健全党内权力运行的制约制衡机制。要按照党的十七届四中全会决定提出的要求，以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。在实行党代会常任制的基础上，将党内的决策、执行和监督职能适当分开，并对党的代表大会、党委会和纪律检查委员会在党内政治生活中的相互关系进行科学定位，使其能够切实发挥各自的作用，实现党内权力体制既相互制约又相互协调的功能。五是完善党内巡视制度。完善党内巡视制度的意义，就是通过专门的巡视机构和专职的巡视队伍，强化党内自上而下的监督，克服对党的中、高级干部，特别是“一把手”监督普遍薄弱的弊端，填补党内监督制度的空白。为强化党内巡视制度的作用，建议各级巡视工作机构名称统一为“中国共产党巡视员办公室”，为常设机构，列同级党委机构序列，设首席特派员、特派员和巡视专员。首席特派员、特派员实行任期制，由党的代表大会任命。要尽快制定出台《巡视工作条例》，进一步明确巡视员任期制度、交流制度、考核制度、培训制度、激励和保障制度等，完善党内巡视监督依据，严密巡视工作程序，探索巡视制度与党内外各项监督制度有机整合的形式，提高巡视工作的制度化、法制化水平。

3．强化保障——完善党内权力运行的制度体系。执政党的拒腐防变能力与党内制度化建设水平密切相关。制度化水平是一个综合概念，不仅包括党内监督的一些基本原则要求，而且要看制度体系横向上的整合功能和纵向上的关联机制，更要看执政党的制度建设理念和制度创新能力。当前，要把建立惩治和预防腐败体系作为以制度制约监督权力的重要契机，按照整体性、科学性、联动性相统一的要求设计制度，把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，体现到党内权力运行的各个方面，形成一个由整体制度和局部制度、综合制度和配套制度相互结合、相互衔接、相辅相成的制度反腐败体系。一是建立规范党内权力运行的制度体系。按照党的十七届四中全会决定提出的“健全用制度管权、管事、管人的体制机制”的要求，制定党员领导干部特别是主要领导干部在党内和国家权力机关中的政治活动准则、权力行为规范等，并建立相应的越权追究制度，把各级领导干部的用权行为纳入法制的范畴，把建立党内权力运行监控机制纳入制度化的轨道，借助法规制度的强制力，形成对权力运行的制约和监督法制化、制度化的格局。二是不断推进反腐倡廉制度创新。要不断深化重要领域和关键环节的改革，最大限度地减少体制障碍和制度漏洞，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。在行政体制改革方面，要推进政企分开、政资分开、政事分开，减少和规范行政审批；在司法体制改革方面，要健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，加强对司法活动的监督，保证司法公正；在金融和投资体制改革方面，要加强金融监管和内控机制建设，完善金融帐户实名制，健全政府重大投资项目公示制和责任追究制；在企业改革方面，要完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制。要加强反腐倡廉制度执行情况监督制度，提高制度执行力，维护制度权威性。三是完善监督责任制，特别是责任追究制。健全党内权力运行制约和监督的制度体系，关键是建立责任制，特别是完善责任追究制。责任制是权力运行制度体系中一个带有根本性、本源性的制度。一定的权力对应于相应的责任，这就是“对等原则”。[3]目前党内监督责任制的缺失，是导致一些制度失效的重要原因。因此，在健全权力运行制约和监督机制的过程中，必须重视健全和完善党风廉政建设责任制、干部选拔任用责任制等，特别是要完善问责制，对不执行制度者要依照有关党纪国法予以追究。通过完善各种责任制，保证党内权力运行制约和监督机制的有效运转。

[1]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].人民出版社,2009.

[2]侯少文.监督的含义及其与制约的区别[J].中国党政干部论坛,2003,(9).

[3]常光民.健全执政党拒腐防变机制的思考[J].政治学研究,2007,(1).

D26

A

1002-7408（2010）04-0053-04

国家社会科学基金研究课题《完善执政党反腐败动力机制研究》（07BDJ30）的阶段性成果。

顾阳（1978-），女，辽宁营口人，中共辽宁省委党校党建教研部讲师；唐晓清(1955-)，男，湖南新化人，中共辽宁省委党校党建教研部教授，主要研究方向：中共党史与党的建设。

[责任编辑:张亚茹]