省级水行政主管部门地下水保护能力评估指标与方法研究

2010-04-25郑洁琼滕彦国王金生翟远征

中国水利 2010年19期

郑洁琼，滕彦国，王金生，曹阳，翟远征

（北京师范大学地下水污染控制与修复教育部工程研究中心，100875，北京）

一、地下水保护能力评估的内涵

广义上讲，地下水保护包括水量保护和水质保护两方面，其根本目标是保证地下水的环境健康，使其能够发挥正常的地下水资源供给、维持生态系统平衡、维护地质环境安全的功能。地下水保护能力是指水行政主管部门合理规划指导地下水开发利用、防治地下水污染的本领。

影响地下水保护能力的因素包括人力、物力、财力和技术等资源类因素以及制度体系和社会风气等环境类因素。人力、物力、财力和技术等资源是实施地下水保护的硬件条件。其中，人力资源包括管理人员、执法队伍和技术人才；物力资源是指地下水保护所需的基础设施，如地下水取水监督装置和地下水监测设备；资金能力涉及政府和社会各界对地下水保护的专项投资及其管理运作；技术投入应重点针对地下水资源评价、地下水水量水质监测、地下水保护规划和污染应急预警几个方面。

制度体系和社会风气等相对于资源类的硬件条件，是地下水保护的软环境。水行政主管部门在地下水保护方面的基本制度和运行制度的建设可以使地下水保护工作做到制度化、规范化，有法可依，有章可循。而社会风气主要是指公众的地下水保护意识及参与地下水保护的热情。地下水保护一方面要靠水行政主管部门运用行政、经济、法律和技术手段来管理地下水的超采和污染行为，另一方面必须依靠公众自觉维护地下水环境。有学者认为公众意识的缺失会极大地影响到地下水保护行动的实施。

地下水保护能力评估就是围绕地下水保护能力的影响因素，考察水行政主管部门在促进地下水保护中所做的工作。值得注意的是，能力评估不同于绩效评估。美国“国家绩效管理小组”指出，绩效评估的内容应包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较），以及在达成计划目标的过程中政府运作的效率。而本文进行的地下水能力评估仅是组织行为过程的衡量，不包括结果的评估，即不考虑地下水环境健康的改善情况。

二、地下水保护能力评估指标体系

1.指标选取的原则

（1）完整性和主导性兼顾

地下水保护能力的评估是要指导地下水保护具体工作的，因此其指标的选择必须全面考虑地下水保护能力的各构成要素，但如果将所有要素都进行评价又不现实，指标越多意味着评价的工作量越大，所消耗的人力、物力和财力就越多，技术要求也越高，因此需在充分研究地下水保护工作不到位的关键原因基础之上，选择具有代表性、信息量大、综合性强的指标。

（2）定量和定性互补

定量指标可称为数值分析指标，它较为具体、直观，评估时有明确的实际数值和可供参照的标准值，其评估结果直接、明确，给外界的印象清晰。定性指标即描述性指标，它虽然无法用具体数据表达，且受主观意识影响较大，但对不可忽略的难量化的评估内容非常重要。在地下水保护能力的评估中，不是所有的评估内容都能定量化，为了全面客观反映地下水保护能力，不易量化的评估内容需用定性指标来补充。

（3）可比性和敏感性相结合

可比性和敏感性都是针对评估结果的实用性而言。地下水保护能力评估的基本目标是不同地区地下水保护能力的横向比较分析和同一地区地下水保护能力的纵向比较分析，所以地下水保护能力的评估指标一定要在各地水行政主管部门都可获取，即有可比性，且对地下水保护能力上的状态变化敏感，能反映出地下水保护能力上的提高，指出存在的问题，给当地的地下水保护工作明确努力的方向。

2.地下水保护能力评估指标及其标准

不同于DeLoë R C等学者所设计的几乎涵盖所有地下水保护工作内容的提问式指标体系，考虑到我国地下水保护工作起步晚的具体国情，依据地下水保护能力评估指标选取的原则，结合地下水保护能力评估的内涵，从地下水保护的基本内容出发，将地下水保护能力评估指标分为监督管理能力、基础设施建设能力、技术支撑能力三个内容层指标，每个内容层指标围绕影响地下水保护能力的因素设置具体指标。

（1）监督管理能力

水行政主管部门在监督管理方面的工作重在通过经济、法律、行政手段等非工程措施查处水事违法案件、解决水事纠纷，保证地下水可持续开发利用。

①水政监察队伍建设情况

水政监察队伍的建设是水法规的基本要求，也是全面执行水法规的根本保证。水行政主管部门必须建立健全一支高素质高水平的水政监察队伍，达到“执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为综合化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法监督经常化”的标准，才能切实履行依法治水的职责。

②地方地下水取用水制度体系建设情况

地下水取用水制度包括取水许可审批制度、建设项目的水资源论证制度、地下水资源费征收制度。地方水行政主管部门需根据国家制定的相关制度出台一套符合地方客观条件的地下水取用水制度体系，执行最严格水资源管理制度，以便更好地指导具体实际工作。这是地下水保护能力评估的一个重要方面。

③地下水开发利用与保护规划制定情况

地下水开发利用与保护规划编制要以科学发展观为指导，认真落实新时期治水思路，坚持在保护中开发、开发中保护，严控开发，合理配置，加强生态环境保护，着力通过加强水资源配置、管理、保护和水害综合治理，分阶段解决我国地下水保护中面临的突出问题。其中地下水功能区划分，地下水水源保护区划分，地下水禁采、限采区划分和压采计划制定的考核也包含在此评估指标中。

④地下水宣传教育的力度

地下水保护一方面需要水行政主管部门来强制规范群众的取用水行为，另一方面还需要群众自觉主动节约用水，维护地下水的环境健康。因此，地下水保护宣传教育工作是一项非常重要的工作，地方水行政主管部门有义务告知群众我国及当地的地下水形势，动员群众参与到节水型社会建设中，增强群众的地下水保护意识。其评估的标准为世界水日和中国水周都有地下水宣传教育活动，地下水宣传教育的形式多样，效果明显。

（2）基础设施建设能力

基础设施的建设能力是衡量地下水保护工作能否顺利进行的重要因素，是地下水保护硬件条件的评估内容。

①地下水取水计量设施安装率

地下水取水计量设施安装率是指已安装的有效计量设施的地下水取水工程数量占所有地下水取水工程数量的百分比。取水计量设施的安装是实现地下水的总量控制和定额管理的先决条件，因此要求所有的自备井都安装取水计量设施。

②地下水信息系统建设水平

地下水信息系统建设包括地下水动态监测网的建设和地下水信息管理系统的建设。水行政主管部门要建立和完善国家、省级和地区三级地下水监测网，提高自动化监测的水平。地下水监测点的布设、监测内容以及监测频率应符合《地下水监测规程》（SL/T 183—96）。动态监测的结果需及时录入数据库，并与其他水文地质资料结合分析，编制地下水等水位线图和地下水易污性能分区图，综合形成地下水信息管理系统。

（3）技术支撑能力

技术支撑能力评估考察水行政主管部门在地下水保护工作上采取的工程措施。

①地下水超采治理技术

在地下水超采的省份，水行政主管部门除了采取制度管理等非工程措施外，还必须组织开展地下水超采区专项治理，开展地下水补源工程建设。应该因地制宜，采取有效措施，增加地下水的有效补给。补源措施以增加地下水天然补给为主，适当开展人工回灌。

②地下水水源涵养保护工程建设水平

地下水水源涵养保护工程有河道生态环境的综合整治，水土保持建设，水源地保护区的湿地建设以及雨水利用工程、咸水淡化工程和节水工艺推广的开源节流工程。应重点加强地下水饮用水水源地的保护工程建设。

三、地下水保护能力的综合评估

1.评估指标权重确定

指标权重应根据各指标在整个指标体系中所占的重要性来确定，它是综合评估中的重要环节。确定权重的方法包括专家打分法（德尔菲法）、层析分析法和熵值法等。本文采用的是层次分析法和专家打分法相结合的方法。层次分析法（AHP法）的原理是将一个复杂系统的目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标的若干层次，通过两两比较的方式确定层次单排序和总排序，最终模糊量化出各指标权重。它是对人们的主观判断作出形式的表达、处理与客观描述，属于主观赋值法，因此在确定指标相对重要性时应用专家打分法，以此保证主观判断更具合理性。

通过一致性检验，各指标可被接受的权重计算结果如表1所示。