从城乡平等选举权起步
2010-04-21孙英臣
孙英臣
今年3月14日,第十一届全国人民代表大会第三次会议审议通过了全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)的决定。
这次《选举法》修正案多达23条,涉及内容非常广泛,但最引人瞩目的是这样一条——
“全国人民代表大会代表名额,由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”
人们普遍认为,这一修改,把城乡代表比例从1∶4改为1∶1,实现了城乡平权,意味着农村人口在选举上及政治权利的实现上向平等原则迈出了一大步,将促成宪法规定的平等原则的充分实现。媒体还不吝赞美之词:中国从此开启了选民平等、城乡“同票同权”的平等时代,《选举法》修改一小步,中国民主政治前进一大步!
追溯历史,我们可以看到城乡人口选举权的变化轨迹——
新中国成立后,1953年制定第一部《选举法》时,我国的城镇人口比重较低,根据当年人口普查统计,只有13.26%。考虑到我国当时工人阶级主要集中在城市的具体情况,为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向,《选举法》对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。按照王兆国副委员长的解释:“这样规定,符合我国的政治制度和当时的实际情况,是完全必要的。”因为这样的规定克服了单纯以人口数作为全国人大代表名额分配方法所带来的种种制度上的弊端,是一种追求“形式平等”与“实质平等”相结合的“积极措施”,是将个人利益、集体利益与国家利益有机结合的制度保障措施。这一规定绝对不能简单地被解读为“实行不完全平等的选举”。
1979年修订《选举法》时,当时的城镇人口比重为18.96%,因此基本上延续了1953年的规定,对于选举人大代表的城乡不同人口比例未作大的修改,但对不同层级规定得更加明确:全国为8∶1,省、自治区为5∶1,自治州、县、自治县为4∶1。
1982年修改《选举法》,增加规定:县、自治县境内,镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的,经省、自治区、直辖市人大常委会决定,农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1直至1∶1。
1995年修改《选举法》,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,与自治州、县一样,统一修改为4∶1。
从8∶1到4∶1再到今天的1∶1,农村人口历经57年终于获得了和城镇人口平等的选举权。这一历史变迁令人感慨万端。因为无论如何,此前农村人口的选举权被严重缩水了。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授曾亲历、参与和推动中国选举制度的发展,被公认为是该领域最权威的专家之一,在他看来,城乡人口同票同权,具有“政治上的象征意义”,意味着“农民在这个国家有地位、有同等的话语权”。
党的十七大报告指出:“人民民主是社会主义的生命。”而人民行使民主权利很重要的一点就是享有选举权。研究《选举法》的专家认为,我国的人民代表大会制度是一种非常优越的制度,它由人民选举代表组成人民代表大会,其他国家机关由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受人民代表大会监督,人民代表大会受人民监督。但是,长期以来,人民民主选举人民代表并没有得到很好的落实,农村人口选举权的缩水就是一个旁证。不过,分析世界民主政治的发展历史可以发现,并非所有的人都拥有选举权。
在古希腊和古罗马奴隶制民主政治中,贵族、平民都是公民,他们平等享有选举权和被选举权,但妇女和奴隶则没有选举权和被选举权。在英国资本主义初期,规定有产者才能有选举权,绝大多数工业工人、农业工人是没有选举权和被选举权的,因为他们的年收入仅20~50镑;那时候英国拥有选举权的人数不超过总人口的5%,比例非常小。在美国,19世纪上半叶在白人男性中实施全民选举权,19世纪六七十年代赋予男性黑人选举权,20世纪初赋予妇女选举权,20世纪60年代恢复黑人选举权。由此可见,因为种族、性别、阶级等原因而不能享有选举权的现象是普遍存在的。由于城乡二元的区分而导致我国农村人口选举权缩水的现象,有其深刻的政治、经济和历史原因,的确不能简单看待。
毫无疑问,新中国成立半个多世纪以来,特别是改革开放30多年来,在中国共产党的领导下,根据社会主义民主选举制度建设规律的基本要求,中国民主选举制度建设从当代中国实际出发,坚持和完善人民代表大会制度,同时认真学习借鉴人类社会民主选举制度建设的一些有益成果,体现了中国特色,取得了长足发展,为切实推进社会主义民主政治体制建设作出了重大贡献。但也毋庸讳言,我国的民主选举制度建设与人民的要求和期望还存在一定的距离,与马克思主义追求的完全的普遍、平等、公开、竞争、直接和秘密投票的选举还相距甚远。
笔者认为,实行城乡平等选举权固然是中国民主政治的一大进步,但似乎不必评价太高;与其为之欢呼喝彩,不如把它视为中国民主政治的新起点。从这里起步,中国民主政治还有很长的路要走。
即以这次《选举法》修正案而言,有学者毫不客气地评论道,本次修法最大“亮点”与“看点”的“城乡相同人口比例选举人大代表”,其真正意义在于增加了在农民选区“当选”的代表人数,增加的代表名额在现行体制下并不意味着农民利益和公共利益的代言人增多,而意味着要把那些需要“当选”的代表拿到农民选区去“通过”,农民选民需要为各级政府“选”中的人“举”出比以往更多的代表。质言之,普通农民并不是选举的真正参与者和决定者。
为什么这么说呢?因为根据法律规定,无论是选民直接选举还是间接选举,人大代表都应该由民主选举产生。但事实上,人大代表基本上都是由选举委员会内部提名,经过平衡、协调后安排确定的。选举委员会把这些候选人塞到农民选区,然后由农民选民经过法定程序把他们“举”出来。在这种背景下,农民选区选举产生的人大代表有几位是基层农民?又有几位会真正代表农民的利益呢?
人大代表肩负着代表人民参与管理国家事务、履行法定职责的重任,在我国政治、经济、社会生活中的作用越来越重要,但拥有提名权的选举委员会似乎走入了提名误区。一是把“人大代表”等同于“党政官员”,相当一部分名额分配给了各级官员;二是把“人大代表”等同于“社会贤达”,把不少名额安排给了社会知名人士甚至文艺、体育界明星;三是把“人大代表”等同于“劳动模范”,总是有意无意地将一些先进模范人物纳入视野。这些提名标准致使许多代表的代表性、参政议政能力受到质疑,一些常发雷人之语的代表更是令人瞠目。
有学者指出,选举的要义在于政治参与和选贤与能,是人民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动,只有存在竞争才能保证选举的使命得以实现。竞争是选举的本质特征,没有竞争就没有选举。所以,竞争选举才是《选举法》的第一原则。这番意见堪称真知灼见。我们不妨把选举程序设计成候选人之间的竞争,让代表候选人在选区进行竞选演讲、自我介绍和宣传,让选民进行充分比较,然后再投票选举。唯有如此,选举才能真正成为选贤与能的政治活动。这样的民主选举对于中国民主政治来说,将具有里程碑意义。
(责编/朱艳秋)